作者：郑文阳
来源：《人大研究》 2017年第8期
中西方在民主理念、民主模式等方面存在实质差异，我国人民代表大会与西方议会在国家政权体系中的地位也大不相同。就它们的组成人员来说，西方国家的议员是一种政治职业，而我国的人大代表大多是兼职的。在代表（议员）权利的保障方面，中外有相近之处，但也存在差别。在两者之间作些比较研究，对完善我国人大制度是有益的。
一、关于代表和议员法律保护的比较
中外代表和议员的法律保护，基本上是围绕两个方面规定的，一个是言论免责权，一个是人身特别保护权。
（一）关于言论免责权
中外代表和议员的言论免责权大同小异。
1. 我国的规定
宪法规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”全国人大组织法、地方组织法和代表法相应规定：全国人大常委会组成人员；地方各级人大代表、常委会组成人员在人民代表大会和常委会会议上的发言和表决，不受法律追究。人大代表的言论免责权主要包含以下几方面内容。
第一，不受法律追究的言论限于在各级“人民代表大会各种会议上的发言和表决”，这表明言论免责权仅限于代表的公共职务行为。“各种会议”包括了人大全体会议、主席团会议、代表团会议和常委会全体会议、专门委员会会议等各种会议。
第二，代表法第五条规定：“代表依照本法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务。”对此，有人作学理解释，认为人大代表不仅在各级人大会议上的发言、表决和其他执行代表职务的行为，而且在闭会期间的各种活动，如提议临时召集本级人大会议、参加执法检查、向国家机关提出书面建议、批评和意见等，也属于代表职务行为，也应在言论免责权的范围之内。对这种解释，有不同意见。
第三，言论免责权的效力具有延展性，即便人大代表在失去代表资格后，也不得因其在担任人大代表期间执行职务的言论而受到追究。“不受法律追究”包括不受刑事法律追究，也包括不受民事和行政法律追究。
2. 一些国家的规定
近代议会之母英国，议员在议会辩论中享有不受外界干涉的言论自由。法国宪法规定“: 议会的任何议员不得由于本人在行使职权中所发表的意见或者所投的票而受追诉、搜查、逮捕、拘留或者审判。”意大利宪法规定: 议会议员不能因行使其职权时所发表的言论和所投的票而遭受追诉。日本宪法规定“: 两院议员在议院所作的演说、讨论或者表决,院外不得追究其责任。”俄罗斯议员在任期内的发言、表决时的立场以及与议员地位相符的其他行为，在其任期内和任期结束后均不得被追究刑事责任和行政责任。
同时，议员言论豁免又都受到一定限制，并不是绝对的。德国基本法规定，言论免责权不适用于诽谤性的侮辱。美国将议员的言论区分为“立法言论”和“非立法言论”，前者受言论免责权的保护，后者则一般不纳入言论免责权。俄罗斯议员的言论免责权亦不包括议员对他人的诬告和公开诽谤以及联邦法律禁止的其他违法行为。
3. 中外两者的比较
外国议员的言论免责都有一定的前提条件，大致分两类：一类以英美日等国为代表，免责的范围是“议会内的言论”；一类以法意等欧洲大陆国家为代表，免责的范围是“行使职权时”。
而我国人大代表，依照代表法（1992 年）规定，“在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务。”代表言论免责权的保护范围，不仅限于在“人民代表大会各种会议”上的发言和表决，也包括了“闭会期间”。免责范围比一些国家宽泛得多。
（二）关于人身特别保护权
关于人大代表和议员人身保护的内容，我国的规定与一些国家的规定差别较大。
1. 我国的规定
我国对人大代表人身特别保护，主要有许可制度和报告制度。
一是许可制度。宪法和全国人大组织法规定，全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会会议主席团许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判；如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的公安机关应当立即向全国人大主席团或者常委会报告。地方组织法参照这些规定，对县级以上人大代表规定了同样的保护制度。1992年制定的代表法，对县级以上各级人大代表除规定了上述人身保护内容外，增加规定：县级以上各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人大会议主席团或者人大常委会许可。
二是报告制度。对乡级人大代表的人身保护，没有规定许可制度。只规定：乡、民族乡、镇的人大代表，如果被逮捕、受刑事审判或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。
2. 一些国家的规定
英国议会开会以及开会前的40 天内，议员享有不受逮捕的自由。德国议员如果犯有违法行为，除现场或在犯罪的次日被捕外，只有经联邦议会的批准，才可对其进行指控和逮捕。并且，对议员的任何刑事处分，任何拘捕和对其人身自由的任何限制都可根据联邦议院的要求而停止。日本宪法规定，两院议员在国会开会期间不受逮捕。俄罗斯宪法第九十八条规定，联邦委员会委员和国家杜马议员在其整个任期内享有不可侵犯权。剥夺不可侵犯权问题，须根据俄罗斯联邦总检察长的提议，由联邦委员会或者国家杜马分别予以决定。
人身特别保护权并非没有限度。一些国家一般都将现行犯罪排除在外。法国宪法规定，任何议员在议会开会期间不得因其犯有刑事罪或轻罪而加以追溯或逮捕，但现行犯罪除外。美国宪法规定的例外情况包括：叛国罪、重罪和妨碍治安罪。俄罗斯规定，联邦委员会委员和国家杜马议员不得被羁押、逮捕和遭受搜查，但在犯罪现场被扣留的情况除外；也不得遭受人身搜查，但联邦法律为保证他人安全而规定的情况除外。
3. 中外两者的比较
国外议员的人身特殊保护，同言论免责的产生背景相同，目的在于确保议员不因行使职权而受到其他国家机关和政治势力的干扰和迫害，一般是有严格的时间、地点和条件限制的。
我国对人大代表的人身特殊保护，有些过于宽泛。代表法（1992 年）规定：对县级以上的各级人民代表大会代表，采取法律规定的逮捕、刑事审判以及其他限制人身自由的措施，都应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判，或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。”
对比一些国家的规定，我国对代表人身特殊保护的范围和内容，是不受时间、地点和条件限制的整个人身保护。第一，保护期间是代表资格存在的整个期间，不仅适用于开会期间，而且适用于闭会期间，这与多数国家仅限于会期或包括会期前后的保护，是有区别的。第二，保护范围除逮捕外，还包括“其他限制人身自由的措施”，如监视居住、取保候审、行政拘留、司法拘留等。第三，逮捕代表需由批准或决定逮捕的人民检察院或人民法院报人大主席团或常委会许可。第四，保护对象是县级以上人大代表，除乡级人大代表限制人身自由采取的是事后报告外，县级以上人大代表采取的都是事前许可制。
二、我国现行对人大代表保护规定在执行中存在的问题
对代表的言论和人身实行特殊保护是有必要的，防止对代表进行打击、报复和陷害，有利于代表依法行使职务，这也是法治国家应有之义。“”前，我国1954 年宪法规定：“全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者审判。”地方组织法规定，地方各级人民代表大会代表在出席人民代表大会期间，非经主席团许可，不受逮捕或者审判，如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关必须立即报请主席团批准。“”中这些规定实际上被废弃。党的十一届三中全会后，为了保证代表顺利履职，对各级人大代表增加了人身特殊保护的规定，起到了积极作用。但是，从这些年的实践看，由于对代表保护的条件、范围过于宽泛，有些规定与保障执行代表职务的初衷脱钩了，尤其人身特殊保护方面，产生了一些负面影响。
（一）有碍公检法依法执行职务
国外对人身特殊保护一般限于议会开会期间及其前后一段时间，对言论免责也有诬告诽谤、非立法言论除外的规定。而我国法律对此并无清晰界定，以致发生个别代表商业、殴打航空服务员等违法犯罪行为，这些行为与代表履职并无关系，司法机关依法采取措施还须报经许可。同时，部分地区还存在对涉嫌违法犯罪的人大代表实行“地方保护”，也给公检法执行职务造成了很大的困难，导致应该及时处理的案件无法及时依法处理。
人大代表 （二）变成某些代表的“护身符”
出于不能采取强制措施的特殊身份保护、言论免责及人大代表的身份有助于提高企业信用度、获取“含金量高”的人脉资源等考虑，某些人特别是民营企业老板，为攫取不正当利益，投机钻营，用行贿等非法手段争当人大“代表”，以取得特权式的“护身符”。这就干扰、破坏了选举制度，脱离了广大众。
三、对调整和完善人大代表法律保护的立法建议
我国几十年来对代表实施的法律保护，借鉴国外议员保护的做法，自己也积累了相当的实践经验。我们在调整和完善人大代表法律保护规定时，应当本着既要有利于代表依法充分履行职权，制止和防范那些干扰和打击报复代表依法履职的行为，又要注意防止保护泛化到不适当的地步，形成某种特权保护。代表的法律保护应该集中着眼于如何保护代表充分依法履行职权。对于言论免责权和人身特别保护权，可考虑做如下调整和完善。
（一）言论免责
在现行规定基础上，即“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究”，增加“对他人的诬告和公开诽谤除外”的规定。人大代表在履行职务，如会上审议议案、会下代表视察时，发表不
同意见，应从法律上给予保护。但这种言论免责不应是绝对的。不管是在履行职务期间，或是非履行职务期间，如果有煽动颠覆国家政权、造谣诽谤他人这类言论，应当予以明确禁止和追究。
（二）人身特别保护
关于对代表进行逮捕或刑事审判，可以考虑修改为：各级人大代表和县级以上人大常委会组成人员在参加人大及其常委会会议期间（包括参加会议的往返途中）因刑事犯罪嫌疑而需逮捕的，应当报经该级人大主席团或人大常委会许可。各级人大代表和县级以上人大常委会组成人员在闭会期间，如果是依法执行代表职务，如视察、评议和调研等，因刑事犯罪嫌疑而需逮捕的，应当报经该级人大主席团或人大常委会许可，但是现行犯除外。
作这样的规定，比起现行做法，主要有两点调整。一是从时间和内容上着眼于保护代表参加法定会议和行使职权，其他情况下的犯罪行为，不管是履职期间还是非履职期间，若是与执行代表职务无关的行为，应与普通公民一样，由司法机关依法定程序办理。二是把保护范围扩大到乡镇人大代表。我国乡镇人大代表共194 万人，占全部代表的72%以上。原来规定逮捕乡镇人大代表只是事后报告，与县级以上代表差别过大，引起较多意见。对各级代表予以平等保护，较为合理。
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