在我国，人大代表作为国家权力机关的组成人员，享有崇高的法律地位。代表作用能否充分发挥，代表职能能否有效履行，关系到人民当家作主能否实现。因此，明确代表职能，履行代表职能，是充分发挥代表作用的关键。在如何认识代表职能问题上，我们还存在一些认识误区，如认为代表是全民意志的代表，代表就是建言献策，代表是一种荣誉或待遇，这些看法有失抽象、片面，没有抓住实质。笔者认为：代表职能是多方面的，而其首要的或者说根本的职能是代表选民利益；只有充分代表了选民的利益，才能最终真正代表人民的整体利益。
一、人大代表的基本职能
人大代表是一种职务，必然具有相应职能。我国人大代表是兼职的，在众眼里甚至在某些代表自己眼里，并没把代表当做实实在在的职务看，心存的是一种荣誉或感激之情，认为当代表主要是党的信任和褒奖。一部分代表开代表大会一言不发，闭会期间活动不参加，这里面固然有议政素质不高的问题，深层次里还是缺乏职务意识的表现。按照我国法律规定，代表是各级国家权力机关组成人员，依法参加行使国家权力，就是"执行代表职务"。既然代
表是一种职务，必然具有相应职能。因为，设定职务的目的就是履行某种职能。没有无职能的职务，也没有无职务的职能。
人大代表的三大基本职能。从概念上讲，所谓代表职能是指代表的行为方向和基本任务。它包括：
（2）管理职能：参加行使国家权力，协助宪法法律实施。代表参加行使国家权力，提出议案，审议报告，表决法律法规，都是代表人民管理国家事务的体现。马克思主义认为，代表亲自制定宪法法律，同时又回到自己的工作岗位贯彻执行宪法法律，是人民代表机关优越于资产阶级议会的特点。我国人大是国家权力机关，它不但制定宪法法律和作出决议决定，同时又监督和支持政府执行法律和决议。代表协助宪法法律实施，一方面要求代表在各自的工作单位向众宣传宪法法律和人大决议，并带头遵守和执行。另一方面要注意政府执行法律中暴露出来的问题和众的反映，及时向政府反馈情况，指出其执法中存在的问题，并开展调查研究，对政府工作提出建设性的建议和意见，帮助政府改进工作。
（3）咨询职能：建言献策。代表队伍集中了一大批深谙政治、法律、经济、文化的有识之士，是一个巨大的"智力宝库"。代表对各方面工作提出的意见和建议，有些具有很高的决策参考价值。
二、代表选民利益是代表的首要职能
代表的三大职能不是并列或平行的，而是有主次之分的。其中，代表选民利益的表达职能居于主要和首要的地位。
1．代表应忠实于选民利益是马克思主义经典作家的重要主张。马克思主义经典作家虽没有对代表性质作系统阐述，但可从他们批判资产阶级议会制的理论中，看出他们的主张。马克思、恩格斯、列宁指责资产阶级议会制的最大弊病就是议员选出之后就脱离人民，甚至背叛人民。因此，他们强调无产阶级代表机关代表与人民关系的特点是：第一，代表必须忠实于选民的意志和利益，代表是由人民"选派"或"委托"去参加代表机关工作的。马克思说："脱离被代表人意识的代表机关，就不成其为代表机关。"[1]"国民议会本身没有任何权利--人民委托给它的只是维护人民自己的权利。如果它不根据交给它的委托来行动--这一委托就失去效力。"[2]列宁认为，无产阶级代表机关的"议员必须亲自工作……亲自对选民负
责。"[3]可见，马克思主义经典作家强调代表的"公仆"性质，代表对选民负责，当然应听命于选民，随时服从选民意志。第二，选民随时可以撤换代表，这就足以迫使代表时刻遵从选民意志。能不能对代表实现监督罢免，是议会的真民主和假民主、完全民主与不完全民主的重要标志，是社会主义代表制与资本主义议员制的重要区别。因此说，马克思主义经典作家主张代表必须忠实于选民的利益，代表与选民之间是"委托"关系，代表必须以选民的意志为意志，而选民可以监督和随时罢免代表，充分保证了代表服从选民意志，服从选民利益。
2．代表选民利益是代表本质的必然体现。我国的人大虽不同于资本主义国家的议会，但都属于代议机关、民意机关，是现代国家"人民主权"、"人民当家作主"的象征和实现形式。19世纪英国政治学家密尔认为：议会的重要职能在于它是国民"表达意见的大会"[4]。在议会这个舞台上，不仅国民的一般意见，而且每一部分意见，以及国民中杰出个人的意见，都能通过议员充分地表达出来。意见也即意志，意志是利益的体现，利益是意志的客观基础和源泉。因此，议员、代表的职能就是表达利益、代表利益，它的本质也在于此。
那么，代表利益是代表谁的利益呢？在实质上就是问代表和人民（选民）的关系。对于代表和人民（选民）的关系历来有各种不同的观点，综合起来主要有三种：
一是强制委托论。主张代表是特定的选区或选民利益和意志的代表，而不是抽象的"全民意志"代言人，代表必须完全服从特定选区或选举单位，要在选民的经常监督下行使权力，代表违背选区或单位利益，选民或选举单位就可以随时罢免他们。
二是非强制委托论。主张代表在通过法定选举程序获得合法授权和委托后，可不受选民强制性委托的约束，只是在考虑选区和选举单位利益的基础上，独立、负责、创造性地行使代表职权。
三是集中代表论。认为代表不是特定选区和选举单位的受托人，而是全体选民意志和利益的集中代表者，整个代表机关是全体人民的受托人，代表获得代表资格后，代表自身行为不直接对选民负责，而是由代表组成的代议机关向全体人民负责。
笔者同意第一种观点。抽象空洞的人民意志和利益是不存在的，人民意志和利益是每个局部和地方选民意志和利益的整合，只有每个代表都全面、客观地反映各自所代表的选民和选举单位的意志和利益，各种利益通过代表大会上的交流、调和、妥协、商讨，最后按照少数服从多数的原则投票表决，就形成全体人民的意志和利益。代表人民利益是我们的价值取向，而每个代表所代表的选民利益越全面、客观、真实，就越接近代表人民的利益。
并且，这个反映过程、整合过程是一个能动的过程。代表反映选民利益，并不是仅仅充当选民意见的传声筒，而是要"通过对活生生内容的提炼，通过创造和交流"[5]，形成真知灼见（正是因此，通常要求代表要有较高素质）。我的这个观点，可称之为"能动代表论"。正如同志指出："当好人大代表，第一，要联系众；第二，要善于把众正确的意见带到上面来；第三，对明显不正确的意见，还要敢于坚持原则，站在人民利益的立场上，去进行耐心解释和说服。"
此外，代表选民利益是履行其他职能的基础。很显然，只有充分忠实于选民的意志和利益，才能使代表管理国家事务体现人民当家作主的根本原则；而正是以忠实于选民的意志和利益为出发点，代表的智慧和策略才有利于人民的事业。
三、如何代表选民利益
代表选民利益仅靠代表的自觉和政治热情是远远不够的，更重要的是制度的创新，制度的保障和支持。
此外，代表选民利益是履行其他职能的基础。很显然，只有充分忠实于选民的意志和利益，才能使代表管理国家事务体现人民当家作主的根本原则；而正是以忠实于选民的意志和利益为出发点，代表的智慧和策略才有利于人民的事业。
三、如何代表选民利益
代表选民利益仅靠代表的自觉和政治热情是远远不够的，更重要的是制度的创新，制度的保障和支持。
1．改善代表结构，有效整合多元利益主体。代表选民利益，代表结构须支持这一目标。
只有在代表结构上保证代表的广泛性、代表性，才能全面、真实地反映选民意志和利益。我国人大代表在结构上主要有三个弊端，一是"官员代表偏多"，二是"党员代表偏多"，三是"社会代表偏少"。出现上述三种弊病的根本原因在于，代表结构没有及时适应社会结构的变化。改革前中国的社会是典型的"国家--个人"两层型结构，国家通过单位制度直接统治个人。改革以来的最大变化之一就是，在国家直接控制的组织之外，出现了一个民间社会，如民营企业、民间社团、各类中介组织、民办媒体、民办学校、城镇社区组织等。结果原来的两层型结构转化为"国家、社会、个人"三层型结构，这种结构从另一个角度看，就是利益主体多元化。人大作为人民的代表机关，要始终保持其代表性、人民性，必须有效整合多元利益主体，把在改革中成长起来的优秀分子、代表人物、新利益主体吸收进来，形成体制内的力量。这样，有利于人大代表结构优化，充满活力，有利于政治社会的稳定、发展。
2．扩大直选，实行竞选，提高代表素质。选举的实质在于，它是实现人民主权，把大多数人的意志转化为掌握政治管理权力的少数人的权威的法定方式。一个选举制度是否真正民主、完善，关键在其能否把选举行为、选举结果（即代表）与选民的意志、利益联系起来。换句话说，选举制度愈是民主、愈是完善，就愈是要求代表能把自己与选民意志、利
益紧密联系起来。我国地方人大在代表选举和代表行为中有很多不完善的地方，概言之，在于代表行为与选民意志和利益的双向疏离，代表也没有很好地代表选民利益。主要表现为：（1）选民参选热情不高：在选民参选率很高的表象下掩藏的是选民对选举的漠然，参选率高主要是组织、动员的结果；（2）选举形式化：选民对于代表候选人是"只见榜不见人"，没见过面，更谈不上了解，选谁不选谁显得随意；（3）间接选举的固有弊端：间接选举存在不能全面、正确表达选民意愿，甚至歪曲选民意志的情况，同时，多层次的间接选举，模糊了代表与选民之间的责任关系；（4）代表与选民联系松散：一方面代表很少主动去联系走访选民，另一方面选民有事也不跟代表讲，认为代表起不了多大作用；（5）代表活动不规范：闭会期间的代表活动存在着活动不自觉、不经常、走过场等问题。解决这些问题的根本措施在于改革和完善现行选举制度，扩大直选，实行竞选。马克思主义关于人民代表机关选举的理论归结为一点，就是要真正实行"普遍、平等、直接、秘密"的选举原则。列宁说："只有普遍的、直接的、平等的选举才可以说是民主的选举。"[6]直接选举也是当今世界各国议会选举的普遍原则。我国由于经济文化条件的制约，一时还不可能完全实现直接选举，而是采取直接选举与间接选举相结合的办法。县、乡两级人大代表由直接选举产生，县级以上人大代表由间接选举产生，毋庸置疑，直选范围的扩大，必是更民主
的选举。我国经济文化发展并不平衡，而城市相对而言条件优越得多，完全可以在城市把直选范围扩大，如直辖市、省会市、地级市人大代表实行直选，并在直选中引入竞争机制。这样，就能够充分调动选民参加选举的积极性和主动性，从而把真正为选民所信任，具有良好参政议政素质，能热心为选民办事的公民选入人大代表的队伍中来。
3、密切与选民的联系，实现选区工作创新。每位代表都来自一个选区或原选举单位。要代表选民利益，密切与选民的联系，做好选区工作是个起点和基础。资本主义国家议员在选区的活动，法律虽然没有明确规定，但大抵已形成一些比较固定的方式，主要分为两类：一类是以美国为典型的一些国家，议员的当选与否，完全取决于选民的意愿，因此，议员对在选区的活动非常重视。议员经常要向选民介绍情况，报告工作，听取意见，并为选民办理各种事情。采取的主要方式有：在选区设立办公室，安排选民事务助理常年为选民服务；每年在选区活动70-90人大代表天左右，专门接触选民，了解选民要求；发表广播电视讲话，举行新闻发布会，参加各种公益活动，以及与选民保持通信联系等。另一类是以德国为典型的一些国家，这些国家实行议会党团制，议员首先是自己政党的代表，其政治生命取决于所属政党，选民对议员的影响力较小，因此这些国家的议员在选区的活动比较少。在代表选民利益问题上，德国《基本法》规定，议员是全体选民的代表，只服从自己的良
心。此外，在许多国家，议员在选区的活动方式，处于上述两者之间。我国人大代表的选区活动大致属于活动比较少的那种类型。我们经常讲要密切与选民的联系，但实际上办法不多，效果也欠佳。当然，有一些代表在地方人大常委会的协助下积极、主动地做了一些探索、创新，如召开选民座谈会，向选民公布自己的家庭电话，在选区张榜报告建议办理情况，向选民述职并接受评议，建立人大代表网上公示系统等等。这些做法都是很可取的。要使这些少数代表的选区活动方式普遍化、制度化，需要给予代表以相当的物质保障。由于我国人大代表数量大，且都是兼职的、义务的，财政提供的代表活动经费很微薄，制约了代表选区活动的广泛开展。今后，可在减少代表总额的基础上，提高代表活动经费标准，以支持代表的选区工作。
第七章 人大及其常委会的主要职能
《中华人民共和国宪法》(下文简称《宪法》)规定：地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。县级以上的地方各级人大常委会，是本级人民代表大会即地方国家权力机构的常设机关。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(下文简称《地方组织法》)，
规定：县级以上的地方各级人民代表大会行使15项职权，各级人民代表大会常务委员会行使14项职权。在中国社会，通常将人大的主要职权概括为“四权”：制定地方性法规权、监督权、决定权和人事选举任免权。
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