人民代表大会制度的改革与完善
摘要 ：人民代表大会制度是我国的根本政治制度，建设中国特的社会主义民主政治，必须坚持和完善人民代表大会制度。目前，由于我国处于社会主义初级阶段， 受到政治、 经济、 文化等条件的制约， 人大制度还存在一些缺陷， 影响了人大制度优越性的充分发挥， 阻碍了民主政治建设的进程。 因此， 对人大制度的改进和完善， 应当提到议事日程上来。
关键字：人民代表大会制度 改革 完善
一、 人民代表大会制度面临的问题和挑战
（一） 人民代表大会还未成为独立的有实际权威的国家权力机关人民代表大会制度是我国实现社会主义民主的基本形式， 是我国极具优越性的根本政治制度， 那么我们就理所当然地必须坚持。 然后，各种主客观原因却使各级人民代表大会及其常务委员会往往权力不实、 威信不高， 宪法和法律规定的国家权力机关， 往往在实际的政治生活中演化为 “二线机关” 。各级人大及其常委会在行使职权、 开展工作过程中， 必然会与其他机关、 组织、 团体发生各种关系， 而且我国宪法、法律对此也有规定。但由于各种原因， 以往各级人大及其常
委会与同级其他机关、 组织的关系并不十分通畅， 因而妨碍了各级人大及其常委会有效地行使职权， 因此极有必要予以理顺。 高放先生指出： 政治体制改革 “根本问题是党政分开， 以权制权的政治民主化。 首先要发展党内民主和发展人民民主， 改善人民代表大会制度。在这几个大的问题方面， 目前还没有提出具体方案。 如果一味地只搞些枝节的改革， 时间长了，会影响大局。大的问题不动，小的方面的改革也难以从根本上解决。 ”
（二） 人大组织结构存在缺陷.其一是人大代表数字庞大， 会议组织和会议讨论非常困难。作为最高国家权力机关的全国人大， 是实质性的工作机关， 不是 “象征” 性的虚设机关， 它所做出的决策具有权威性、 强制性， 人大代表关系到国家的前途和命运。 因此全国人大代表名额的确定， 必须便于开会， 讨论问题和决定问题。其二是在全国人民代表大会上只能听取某些政府官员的报告和很少的几个代表发言， 大会的主要活动就是以地区为单位分组讨论。事实上分组会议往往讨论的是各地区的问题。 这样有悖于全国性会议的宗旨并且容易形成地方主义。人民代表大会的会期太短， 每年召开一次会议， 会期只有十几天， 这样的会议根本就无法对国家的大政方针展开充分的讨论。每次开会， 人大代表们根本没有充分的时间熟悉和研究议题， 他们所能做的只是听报告和表决。其三在人大代表当中有相当数量是兼任党政机关的职务。 宪法规定人大对政府进行监督， 但政府官员本身又是人大
代表， 这样的人大很难监督政府。 人大代表兼任其他国家机关的职务很大程度上造成人大代表根本没有足够的时间和精力去履行人大代表的职能。 有研究者提出， 兼职代表制的困难首先是信息不足， 缺乏足够的时间和能力去履行代表的职责， 而且这种制度性结构本身妨碍了代表素质的提高， 这个问题同样应该引起我们的重视。
人大代表是人民代表大会的细胞， 人大代表的素质如何， 直接影响到各级人民代表大会行使职权的能力。其一人大代表的选举没有独立的选举机构保障和组织。 各级党政机关往往是根据政治需要而不是人大本身的需要来实施人大代表的选举。
其三代表是人民选举出来管理国家事务的一种严肃而崇高的职务， 本应该选举那些最具有社会活动能力、 热心为民办事的人来担任。但目前， 由于过分强调代表的代表性和广泛性， 硬性规定代表的结构比例， 使得选举的民主性大打折扣。在这样的选举中产生的人大
代表， 往往缺乏权威性和责任感， 在众中的威信不高。 而列宁指出： “只有普遍的、 直接的、 平等的选举才可以说是民主的选举。 ”
二 改革与完善
（一）、 扩大直接选举范围， 引入竞争机制按照宪法规定： 国家的一切权力属于人民， 人民通过人民代表大会行使各项权力。人民代表大会制度是我国的重要民主形式， 人大代表能否代表民意， 能否站在老百姓的立场上行使职权，关键看他是如何选出来的。 马克思在 《法兰西内战》 中指出： “公社必须由全民投票选出的城市代表组成， 这些代表必须对选民负责，随时可以撤换。 ” 列宁也认为， “为了建立共和制， 就绝对要有人民代表的会议， 并且一定要有全民的（按普遍、 平等、 直接和无记名投票的选举制度选出的）和立宪的会议。 ” 可见， 实行普遍、 平等、 直接和无记名投票的选举原则是马克思主义的基本观点。 然而， 我国人大代表的选举，与这些原则相距甚远。我国除了县、 乡两级初步实现了直接选举之外， 市、 省和全国的人民代表都是间接选举产生的， 老百姓只能选村长， 只能选乡人大代表和县人大代表，直接选举的程度是很低的。间接选举的弊端， 显而易见。 首先， 它不能全面、 正确地代表民意。 由于不是选民亲自参加选举， 而是靠代表
来选择， 因而就可能存在不能全面、 正确代表民意，甚至歪曲民意的情况。代表作为个人，有其独特的利益。 一个代表只有当其与其选区、 选民的利益息息相关时， 才会真正代表选举他的选民的利益。 现在多数代表是通过多层次的间接选举产生的，有许多选民对谁是直接选出的人大代表都不清楚，更不用说间接选举产生的人大代表了。而这样的代表们能否真实地了解选民的愿望和选民的利益，能否完全站在选民的立场上发言要打很大的折扣。 其次， 它模糊了代表与选民的责任关系。 人大代表是多层次的间接选举产生的， 代表与选区、 选民之间直接交流的机会并不多， 大多数选民并不了解候选人的状况。 在选举时， 许多选民往往随便画圈了事， 因而造成了对选举的不负责任。 代表不由选民直接选举产生， 也难以形成 “人民选我当代表， 我当代表为人民”的思想，也就造成了对选民责任意识的淡薄， 所谓代表向人民负责、 受人民监督成了一纸空谈。再次， 违背了选举的普遍性和平等性原则。 多层次的间接选举， 靠少数代表投票决定当选人， 无疑不具有完全的普遍性和平等性。 普遍、 平等、 直接、 秘密的选举原则是马克思主义的基本观点， 从巴黎公社起， 直接选举便成为无产阶级国家必须实行的真正的民主原则。而我国的人大代表选举， 一直是多层次的间接选举， 这显然不符合马克思主义的基本观点和巴黎公社的原则。我国之所以实行间接选举这种形式， 究其原因， 是因为人们头脑中一直存在着
错误认识。 一曰： 我国经济文化落后， 人民众的民主意识较差， 目前还不能实行直接选举。 事实上， 我国自改革开往以来， 经过多年的社会主义实践，人民众的经济能力和文化水平得到了极大的提高， 民主意识也普遍增强， 进行直接选举的条件已基本具备； 二曰： 我国人口众多， 幅员辽阔， 难以实行直接选举。 这种认识也是不正确的。 与我国人口差不多的印度， 与我国幅员差不多的俄罗斯、 美国、 加拿大， 都已实行了直接选举。 当然， 人口众多、 幅员辽阔会给选举带来一定的困难。 但是， 这可以通过改进选举技术与方法来解决。蔡定剑教授就指出， “采用划小选区的办法，就可以做到直接选举全国人大代表不会比现在选举县级人大代表的难度大多少。 ” 三曰： 中国搞民主选举会把社会搞乱， 影响稳定。 这是长期以来拒绝扩大直接民主选举的很有说服力的理由。 实际上，只要能做到扩大直接选举的步骤稳妥、协调，制度配套、 合理， 不但不会把社会搞乱， 反而会促进我国民主政治的发展， 达到社会的稳定。
当然， 扩大直接选举不是一蹴而就的事， 必须有一个渐进的过程。 年， 根据中国国情， 并从长远发展战略的高度明确指出： “搞普选（即高层直选—— —笔者注）也要有一个逐步的过渡，要一步一步来。 我向一位外国客人讲过， 大陆在下个世纪， 经过半个世纪以后可以实行普选。 ” 的上述表示实际上是中国最高领导人首次对未来如何实
现全国人民代表直接选举制的一种战略性构想，指出了实行直接选举是一个渐进的过程， 不能完全一步到位。 目前我们的问题不是要不要直接选举，而是如何从技术上逐步、 稳步地扩大直接选举的范围。 只有尽快地扩大直接选举的范围， 才能加快我国民主建设的进程， 实现真正的人民当家作主， 从而有利于国家的长治久安， 并促进经济与社会持续、 快速和健康地发展。实行人大代表直接选举，应当相应地引入竞争机制。 在我国现行的选举中， 候选人的产生绝大部分是通过推选和提名的方式， 而自我推荐、 自我报名的很少，使许多没有代表能力或没有政治热情的人被动当选。其中， 有很多代表是本行业的佼佼者， 但缺乏应有的议政能力和监督能力， 造成了人大代表的整体素质偏低，不利于人大代表发挥参政议政的作用。竞选制是一种公开、 平等、 有序的竞争机制， 实行竞选可以最大限度地激发民众的民主热情， 最大限度地选拔政治热情高、具有参政议政能力、 代表众意愿的人才， 从而极大地提高人大代表的素质， 提高民主政治水平。 要鼓励选民毛遂自荐， 自愿报名参与竞选， 使那些有强烈参政议政兴趣的人获得机会。 要增强候选人的透明度， 安排候选人与选民直接见面， 让候选人作自我介绍， 进行就职演说； 回答选民提出的问题， 让选民 “知人、 知名、 知情” ，选出符合自己意愿的代表。 必须保证差额选举的比例，使广大选民对候选人有比较充分的了解和较大的挑选余地， 而不是等额选举和变相的等额选举。
（二）、 明确代表职责， 促进人大代表专职化按照宪法规定， 我国的一切权力属于人民， 人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。 通过选举产生的人民代表， 应该是国家事务的管理者、 人民利益的代言人。 然而， 在现实运作中，无论是选民还是人大代表本身， 对人大代表的内涵、 应承担的职责仍然存在很多误区。 一方面， 选民对人大代表的认识存在偏差：选民并不认为代表就是其表达政治意愿、 经济要求的代言人， 许多选民对人大代表所起的作用不以为然，认为他们并不能为自己争取到什么利益， 因此， 选民在日常生活中无论有何政治意愿、 经济要求或困难， 不是他们所选举的代表， 而是通过单位或政府的领导人来解决， 在他们看来， 代表远不如单位或政府的领导人实际管用。 另一方面， 人大代表自身对代表的认识存在误差： 长期以来， 人大代表的政治意义远远超过其法律意义，人们习惯于把人大代表看作政治荣誉而忽视了应承担的职责，去参加会议对很多代表而言不过是一种光荣的政治任务、一种民主形式而已。 人大代表把自己的身份定位于 “一年之中开两次会， 听听报告、 举举手” ， 在代表中甚至流传这样一句话： “代表代表， 会完就了。 ” 因而， 人大代表并没有完全行使其管理国家事务和参政议政的权利，发挥其真正的参政议政的作用，成为了政府的“举手机构” 、“表决机器” ， 而不是真正的国家事务管理者、 老百姓的代言人。之所以会发生以上
情况， 究其原因， 是因为我国的人大代表实行兼职制。 人大代表是从各单位、 各选区选出来的， 只有在开会时才行使宪法赋予的权利， 平常则在原单位工作， 受单位和政府的管理。 这就造成了严重的弊端： 一是人大代表不能充分地行使权利。 拿全国人大来说，近 名代表来自全国各地，大多数是兼职的。他们一年参加一次会议，在短短十多天的会议期间， 要完成对 “一府二院” 复杂工作的审议、 决定和监督， 那是不可能的。 这就造成了人大无法监督政府， 使人大成为 “举手机构” ， 参政议政的职能被削弱， 成为政府的附议人。 二是无法行使监督权。 由于实行兼职制，不少人大代表有繁重的日常工作，有些代表甚至同时兼任政府官员，这就使得人大与政府之间缺乏监督力度。 在短短的十多天会议期间， 人大代表如何实现从平日受政府管理到对政府提出批评质疑的角转换， 还是个问题。 三是无力行使权力。 人大代表大多是从单位选出来的， 相当一部分是劳模或先进工作者， 他们在自己的职业领域有一技之长， 但对政治、 法律却缺乏相应的了解， 缺乏必要的议政、 监督能力， 很多人大代表对提案的审议、对政府工作报告的审查因缺少足够的时间，或未作充分的准备，或对许多问题本身就搞不清楚， 除了只能机械地举手外， 难以提出建议和批评， 这就造成了人大代表难以发挥其作用。 由此可见， 人大代表兼职制造成了议政能力和水平不如人意，责任感不强， 从而影响了工作效率以及人大作用的发挥，
影响了我国民主政治水平。解决这些弊端， 必须明确人大代表的职责， 实行人大代表专职化。我们必须把人大代表重新定位于人民众的政治代言人，是受人民委托参与管理国家和社会事务的国家权力机关组成人员。人大代表不是“闲职” 、 “虚职” ， 也不是荣誉职务， 而是国家职务、 工作职务，人大代表应该是具有政治头脑和行政能力的“专
家” ， 他们必须是具备一定的参政和议政能力、 具有政治热情， 并以其全部工作精力履行这一职务的人。 代表专职化可以使代表们有充裕的时间和精力来来从事代表职务。 如进行社会调查与研究， 加强与选民的联系，能够更加充分了解民情、 表达民意， 从而提高参政议政水平和工作效率，提高民主水平，达到民主政治的目的。 受我国现实的影响， 我们可以 “先从全国人大和省级人大做起， 让一部分人大代表先专职起来”， 逐步实现人大代表专职化。 同时， 必须完善相应的配套制度：给代表提供固定的工作场所及经费，要设立了解选民意见和要求的办事机构，选民可以随时反映对政府工作的意见和建议， 或在受到不公正待遇时进行申诉， 人大代表对选民所反映的问题，必须张榜公布事情的进展情况； 要建立人大代表向选民述职制度。 人大代表要定期按选区向选民报告自己是如何履行代表职责的，包括代表在大会期间的活动情况、在闭会期间履行代表职责的情况、在促进政府工作和反映选民意见等方面的情况， 并接受选民的质询和评议。 这样， 既有利于促使代表
履行职责， 又有利于选民对代表的监督。实行人大代表专职化， 还应的明确以下几点： 一是减少代表名额。 十届人大共有代表!"#$人， 这是任何一个国家难以相比的。代表数量多虽然体现了民主的广泛性和真实性， 但代表过多则不利于开会、 讨论和决定问题，不利于发挥人民代表大会的作用。实行专职制后， 一方面可以精简机构、 节约经费， 另一方面有利于人大行使职权和发挥作用。 一般来说， 全国人大代表以不超过%&’’名为宜， 最好为%’’’人以内()*+,%#’-。 二是政府官员不得兼任人大代表。 政府官员兼任人大代表， 既是运动员， 又是裁判， 让一些领导干部集党、 政、 人大三权于一身， 既影响了人大监督的独立性和公正性， 又挤占其他阶层代表名额， 减少了听取众意见的机会， 降低了人大代表的公众性。
（三）、 理顺人大与国家机关的关系， 确保人大职能的行使
按照宪法规定，人民代表大会产生国家的行政机关、 审判机关和检察机关。 这些机关受人大的委托分别行使行政权、 审判权和检察权， 人大对其工作享有决定权、 立法权、 任免权和监督权。 按照这些规定， 人大与国家机构的关系应是上级与下级的关系，一府二院应对人大负责， 受人大监督。 然而， 在现实运作中， 人大远离了权力中心，成为政府机构
的附庸，仅是政府机构的“举手机构” 和 “表决机器” ， 并没有发挥其权力机关应有的作用。一是决定权的行使。决定权是体现人大作为国家权力机关特征的一项重要职权。 根据宪法规定， 人大具有决定国家或地方重大事务的权力。 但在实际运作中，许多重大事务的决定都绕过了人大， 往往是党委决定、政府执行。执政党的决策权在许多方面越过了人大的决定权，这就使政府成为党委的执行机关而不是人大的执行机关， 使人大丧失了最高权力机关的地位， 这显然是不符合宪法精神的。 在实行依法治国的今天， 必须优化权力结构， 树立人大的绝对权威， 进一步理顺人大与执政党的关系。 如领导与被领导的关系， 中国共产党作为执政党， 对人大进行政治领导， 人大要接受党的领导； 管理与被管理的关系， 人大是国家的权力机关， 中国共产党作为广大人民根本利益的忠实代表，所拥有的领导权力是人民赋予的，它与其他社会团体和组织一样，没有任何特权，必须在宪法和法律的范围内活动。 执政党必须转变领导方式， 由过去的 “党委决策， 政府执行” 转变为 “党委决策， 经过人大决定， 再由政府执行” ， 使党的主张经过法定程序变为国家意志， 上升为法律， 并以国家政权的合法身份行使权力， 实行法治化领导。二是任免权的行使。 人大在对任免权的行使上， 还普遍地局限在简单的被动任免范围内，是对党委提名的认可。许多任职干部往往由党委决定或内定后便立即到职，事实上行使职权许久后再走人大及常
委会程序。 罢免是人大及其常委会对它选举、 任命的国家机关及其工作人员最有效的监督制裁手段，是人大免除违法、 失职的国家机关领导人职务的方式。 对政府官员的失职、 渎职行为， 人大很少积极主动地行使罢免权， 一般先是由党委决定对其做出党内纪律处分，再由人大去补办一个 “撤职、 罢免手续” ， 罢免权的行使几乎没有被真正地启动过。这种事后罢免无疑使人大的罢免职
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