中共中央印发的《深化党和国家机构改⾰⽅案》（中发〔2018〕11号），提出深化⾏政执法体制改⾰，整合组建市场监管、⽣态环境保护、⽂化市场、交通运输和农业五⽀综合执法队伍。
整合组建⼯作分别由国务院相应的部门指导。
近期《关于深化⽂化市场综合⾏政执法改⾰的指导意见》《关于深化农业综合⾏政执法改⾰的指导意见》《关于深化市场监管综合⾏政执法改⾰的指导意见》《关于深化交通运输综合⾏政执法改⾰的指导意见》《关于深化⽣态环境保护综合⾏政执法改⾰的指导意见》五份指导意见都已由中共中央办公厅印发。
改⾰有⽅向了。根据机构改⾰总体时间表，省级改⾰在2018年12⽉31⽇前基本落实到位，市县级的改⾰在2019年3⽉31⽇前基本完成。五⽀全新⾯孔的综合⾏政执法队伍的出现指⽇可待。
五份综合执法改⾰指导意见中，改⾰的总体⽬标基本相同；改⾰的基本原则相似，都有“坚持党的全⾯领导”“坚持优化协同⾼效”“坚持全⾯依法⾏政”等。
五份改⾰指导意见明显都经过了规整，⽆论是内容还是形式上，都⾼度统⼀，有的表述完全⼀致。从市
场监管总局、农业农村部的情况看，指导意见的发布稿与当初征求意见稿⼤相径庭。
这也便于对五份综合执法改⾰指导意见的学习把握。本⼈关注的是综合执法改⾰中以下⼏个⽅⾯。这应该也是社会普遍感兴趣的。
1．整合的职能范围
五份改⾰指导意见中都列举了进⾏整合的执法领域。尽管对“领域”的表述有些抽象。如市场监管综合执法的“质检”，⽣态环境保护综合执法的“污染防治”，本⾝的含义就⼗分宽泛和不确定。
总体上看，农业综合执法、交通运输综合执法整合的都是原先本部门的执法职能；市场监管综合执法、⽣态环境保护综合执法则与此次机构改⾰相关，整合了多个原先其他部门的执法职能；⽂化综合执法是整合了原先⽂化和旅游两⼤领域的执法职能。
指导意见也都允许具备条件的地区结合实际进⾏更⼤范围的综合⾏政执法。⼀些城市由交通运输部门负责的城市道路路政管理、轨道交通执法等，也可以纳⼊交通运输综合⾏政执法。
同时，也并⾮⼀个部门所有执法职能都进⾏整合。这次机构改⾰中统⼀划归市场监管部门的反垄断执法，主要是国家和省级的事权，就未进⼊综合⾏政执法整合范围。
指导意见还提出，已经实⾏更⼤范围跨领域跨部门综合⾏政执法的，可以继续探索。这是对⼀些地区在综合⾏政执法⽅⾯先⾏先试改⾰的追认。
在整合范围上，有些指导意见为今后进⼀步扩⼤范围留了门。如市场监管综合执法还可以整合商务执法、盐业执法等职能。⽣态环境保护综合执法也可以“根据地⽅性法规规章和⼯作需要，进⼀步整合地⽅有关部门污染防治和⽣态保护执法职责”。
需要注意的是，原国家新闻出版⼴电总局的电影管理职责划⼊中央宣传部，中宣部加挂“国家电影局”的牌⼦。但对“电影”的⾏政执法权，由⽂化市场综合执法队伍⾏使。
2．执法职能的内涵
何为“综合⾏政执法职能”，或者要整合哪些执法职能？从五份改⾰指导意见的表述看，基本都认为是“⾏政处罚以及与⾏政处罚相关的⾏政检查、⾏政强制”。市场监管综合执法还包括了投诉举报的受理。
关于“⾏政检查”职能，综合执法队伍与其他部门可能产⽣⼀定的交叉重叠。例如农业综合⾏政执法队伍组建后，农业农村部门原内设机构及所属单位依法还要继续做好⾏业管理、例⾏监测、检验检测等⼯作。⾏业管理⼯作应该包括了⾏政检查，⽽检验检测等也都可以算是检查⼿段。
市场监管综合执法改⾰指导意见的征求意见稿中曾试图厘清“综合执法”与“⽇常监管”职责。但发布稿中没有这部分内容。这是个由来已久的⼤课题。今后需要各地各级各部门进⼀步细化分⼯，完善执法衔接，落实监管责任。否则，重复检查、多头执法以及相互推诿等⽼问题就会在新体制下再现，甚⾄可能更复杂。
3．执法队伍的设置
综合执法队伍的设置看起来简单。综合执法改⾰的核⼼是“⼀个部门⼀⽀队伍执法”。《深化党和国家机构改⾰⽅案》提出“⼀个部门设有多⽀执法队伍的，原则上整合为⼀⽀队伍”。
但是有原则就有例外。
交通运输综合执法改⾰，原则上是要求设置“⽔陆两⽤”的综合执法队伍的。指导意见规定“⽔⽹发达地区也应实⾏公路、⽔路执法队伍综合设置，避免公路、⽔路分设，造成资源浪费和统筹障碍”。但是指导意见也提出：“个别⽔⽹特别发达地区，如有需要可分别集中⾏使公路、⽔路执法职能”。
2018年12⽉14⽇，交通运输部⽹站的在线访谈，就是部长江航务管理局负责⼈谈“长江⼲线⽔上综合执法改⾰”。通过⽔上综合执法改⾰，在长江⼲线实⾏由海事管理机构⼀家单位对外现场执法，实现了“⼀条长江⼀⽀海事队伍”。
公务员具体职位有哪些?执法队伍的统分设置，关系到执法权的纵横两个⽅向的配置，也与条块关系有关，⽐较复杂。交通运输有其特殊性，建设、运⾏、管养活动更多的显⽰其线性特征。如果在⾏政执法中⼀⼑切式按⾏政区域搞块状分割并进⾏综合，可能并不利于提⾼执法效果。
渔业⽣产也有类似情况。所以农业综合执法也开了⼝⼦：“沿海、内陆⼤江⼤湖和边境交界等⽔域渔业执法任务较重、已经设有渔政执法队伍的，可继续保持相对独⽴设置”。
⽣态环境保护综合执法也⾯临类似问题。例如，我国实⾏⽔资源流域管理与区域管理相结合的制度。⽣态环境部统⼀承担流域⽔环境保护职责后，综合执法队伍是按流域设置还是按⾏政区域设置？⽣态环境保护综合执法指导意见似乎是以块为主，并努⼒完善配套机制。指导意见提出：建⽴健全区域协作机制，推⾏跨区域跨流域环境污染联防联控，加强联合监测、联合执法、交叉执法。
⽂化市场综合执法改⾰指导意见则强调：⽂化市场执法监管关系⽂化安全和意识形态安全，要求在机构设置和队伍建设充分考虑⽂化市场综合执法的政治性、政策性、专业性。但指导意见中未做具体设计。
4．执法队伍的地位
综合执法队伍的性质和地位，⼀直⽐较引⼈关注。
这次五份改⾰指导意见，全都提出了“局队合⼀”的模式。综合执法队伍以本级主管部门的名义执法。
当然这主要指县（市、区）⼀级。随着执法⼒量下沉，在五个综合执法系统中，县（市、区）⼀级都是执法的重点，是最主要的执法主体，也是与社会关系最密切的综合执法队伍。
在原先的征求意见稿中，包括在⼀些先⾏先试地⽅，都设想或者已经设⽴了独⽴的综合⾏政执法机构，通常是⽐同级主管部门低半级的⾏政或事业单位。农业综合执法改⾰指导意见的征求意见稿还曾
提出：省、市、县分别设⽴⾏政性质的农业综合执法机构，名称统⼀为农业综合执法局。
“局队合⼀”，就意味着五个部门不会单独设⽴综合执法机构，主管部门与其综合执法队伍合⼆为⼀。这样，所谓综合执法机构的性质、级别等问题就不⽤再讨论。
5．执法层级的配置
五份改⾰指导意见都⼗分注重综合执法体系建设，在综合执法队伍层级配置上着墨颇多。
指导意见主要指导省（⾃治区）、市、县（市、区）三级的综合执法改⾰。
省级原则上不设执法队伍。个别业务管理有特殊性的领域，如有必要，另⾏报批。法律法规明确要求由省级承担的执法职责，可明确由省级部门内设机构承担。
综合⾏政执法职能主要⾃市县两级承担。设区的市和市辖区原则上只设⼀个执法层级。压实县级主管部门对本部门综合⾏政执法⼯作和队伍建设的责任。
对直辖市的执法层级配置，五份改⾰指导意见均明确，由直辖市党委按照减少多层多头重复执法的改⾰要求，结合实际研究确定。
对设区的市和市辖区，原则上只保留⼀个执法层级，市级设综合⾏政执法队伍的，区级不设；区级设综合⾏政执法队伍的，市级不设。减少执法层级。
在乡镇、街道⼀级，执法站所⼀般作为县（市、区）市场监管局的派出机构，但纳⼊乡镇（街道）统⼀指挥协调，在乡镇探索逐步实现⼀⽀队伍管执法。但⽂化市场综合执法改⾰指导意见是允许委托乡镇政府执法；⽣态环境保护综合执法改⾰指导意见是要求乡镇（街道）要落实⽣态环境保护职责，明确承担⽣态环境保护责任的机构和⼈员。
有的指导意见还专门对副省级城市、省会城市，以及开发区的综合⾏政执法体系做了规定。
⽣态环境部门还⾯临着省以下⽣态环境机构监测监察执法垂直管理制度改⾰。这项改⾰经过试点，即将在全国全⾯推开。垂改⼯作也要在2019年3⽉底前完成。
上级主管部门及综合执法队伍对下级有统筹协调和监督指导职责。包括对应的国务院五部门，都有指导综合执法和队伍建设的职责。根据各部门“三定”规定，具体负责此项⼯作的内设机构，分别是市场监管总局执法稽查局、⽣态环境执法局、⽂化市场综合执法监督局，以及交通运输部和农业农村部的法规司。其中市场监管总局执法稽查局、⽂化市场综合执法监督局，还有组织查处和督办全国性、跨区域⼤案要案的⼯作。
6．执法⼈员的编制
在综合⾏政执法改⾰指导意见印发前，⼈们对综合执法队伍性质、执法⼈员编制问题有诸多的猜想。
这次五份指导意见都告诉我们四个字：保持现状。
指导意见基本都这么说：锁定⽬前的编制底数。不同性质编制⽬前保持现状，待中央统⼀明确政策后，逐步加以规范。
这⾥给我们透露这么⼏个信息点：⼀是综合执法⼈员编制的政策会有的；⼆是政策是由中央统⼀明确的；三是中央政策明确后编制问题会逐步规范的。
但政策的出台，没有时间表。需要继续等待。这个政策会怎样，可以从指导意见的有关规定中做些猜想。
五份改⾰指导意见关于这⼀敏感问题的规定基本相同：⼀是严把⼈员进⼝关，严禁将不符合⾏政执法类公务员管理规范要求的⼈员划⼊综合⾏政执法队伍；⼆是严禁挤占、挪⽤本应⽤于公益服务的事业编制；三是按照⽼⼈⽼办法、新⼈新办法原则，对⼲部职⼯⼯作和福利待遇作出妥善安排，不搞断崖式的精简分流⼈员；四是坚持凡进必考，严禁借队伍整合组建之际转⼲部⾝份；五是全⾯清理规范临时⼈员和编外聘⽤⼈员，严禁使⽤辅助⼈员执法。
从中⼤致可以了解这样⼏点：⼀是进⼊综合⾏政执法队伍的，都应该是符合⾏政执法类公务员资格条
件的⼈员；⼆是综合⾏政执法队伍不能再⽤公益服务的事业编制。综合执法队伍“借调”⼈员不合适了；三是不会搞⼤规模的精简、分流。在编⼈员担⼼“下岗”，那是多虑了；四是编制可以划转、置换，但不经考试考核就转换个⼈⾝份，也是不可能的；五是综合⾏政执法队伍中临时⼈员和编外聘⽤⼈员会被清理或被规范，协管员不能单独执法。
⾏政执法类是公务员职位类别之⼀。⽆论是在现有的《公务员法》还是在2018年11⽉征求意见的《公务员法（修订草案）》中，⾏政执法类公务员都与其他职位公务员没多少两样。不同编制性质的执法⼈员能成为⾏政执法类公务员当然是最好的。之所以未能同步实施，估计困难还是⼈员编制总数受限。
7．执法⼯作的保障
五份改⾰指导意见对执法保障问题都进⾏了明确。
指导意见规定综合执法经费列⼊同级政府财政预算。严格执⾏罚缴分离和收⽀两条线管理制度，严禁罚没收⼊同部门利益直接或者变相挂钩。对执法⼈员来说，起码⼯资有了财政部门的保障。但既然吃上了“皇粮”，也就不准⾃⼰“觅⾷”了。
根据指导意见，执法装备也有了保障。包括执法制式服装和标志，执法执勤⽤车（船艇），也会统筹配备，具体将按中央统⼀规定执⾏。
执法制式服装和执法⽤车问题颇为引⼈关注。国务院原先关于执法制式服装的批准⽂件显然已经时过境迁。⼀些执法队伍根据实际需要发放了制式服装。但穿上了可能被质疑滥发制服，不穿⼜不象正规执法，⽐较尴尬；⽽公务⽤车改⾰，也给执法活动带来很多困扰。开着私车执法相当别扭。
对综合⾏政执法队伍来说，这次的改⾰应该能够解决这些问题。
另外，对于清理执法事项、规范执法⾏为、创新执法⽅式、健全协作机制。强化作风建设等等内容，与综合⾏政执法改⾰并⽆必然联系。暂时都忽略了没细看。
12⽉13⽇，交通运输部和农业农村部都召开会议，传达贯彻改⾰指导意见，推进综合⾏政执法改⾰⼯作。
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