建筑活动作为一种文化现象，其本身是复杂、多层面的，既有物质层面，又有制度层面，更有精神层面的内容。长期以来，我们对近代建筑文化遗产的关注和研究重点集中于建筑本体内容，如类型、风格和技术特征、案例分析、保护利用手段等，而对建筑活动的制度体系、运作方面视而不见或漠不关心，使得形式与观念难免有空中楼阁之嫌，隔靴搔痒之憾。这种见物而不见人不见事的现象，直接削弱了对于文化遗产价值的认知和判定。
从总体上来看，建筑制度包含了社会分工、行业运作机制和政府机构管理体制三个方面的内容。建筑制度反映的是建筑活动过程中的生产关系，即各阶层在建筑活动中形成的社会关系与经济关系的总和。生产的社会性越强，参与活动的社会体越多样，建筑制度体系就会越复杂，层次就越丰富。通过对民国时期南京建筑活动中部分制度的研究和介绍，我们可以一窥中国建筑近代转型的面貌和内在驱动力。工务局――民国时期南京建筑活动的主要政府管理机构
民国初年，南京进行过城市建制的尝试，但不幸都因时局原因半途夭折。1927年南京国民政府的成立是南京重新组织坚实和稳定有效的城市管理系统的契机，当年6月，公布《南京特别市暂行条例》，共六章34条，开始在南京施行新市政制度。以新市政体系中工务局成立为起点，南京近代城市建设和建筑管理机制初步建立。从此，南京市域范围内的具体建筑活动有了明确的政府职能部门进行管理。
在新市政体系中，“工务局”和“土地局”执行的职能与城市建设相关。1928年8月8日公布的《南京特别市市政府工务局组织条例》规定，工务局下设设计科、建筑科、取缔科、公用科等。土地局随后成立土地征收审查委员会等，颁布《南京市土地征收规则》及《补充规则》，对首都建设所需征地事宜进行规定和管理。工务局主要职权之一就是规划新道路和兴建修理道路桥梁沟渠、取缔房屋和交通、管理公园和公共建筑、管理水电等城市基础设施、设计机构及其技术人员、营造商的注册登记与审查执照。以上基本囊括了今天城建部门的所有职能。
1928年，国民党元老杨宗炯出任土地局局长，不久土地局局长一职即改由建筑师李宗侃出任。1928年陈扬杰出任工务局长，1929年3月，因中山大道工程延误遭市长刘纪文免职，改由技正(当时的一种技师职称)陈和甫接任。工务局内部人员包括美国康奈尔大学土木硕士、技正张剑鸣等。从南京市政府建筑管理机构人员设置来看，除了与政府官员的关系之外，国民党内部对政府人员的学历要求颇高，科室成员及技正也以留学回国者优先录用。这些技术人员在《首都计划》的制定中都发挥过重要作用。
工务局成立后，开始执行关于市政建设、道路规划等职能。南京市工务局、土地局接手的第一项工作即是修筑中山路。时任首都建设委员会委员的刘纪文提议为孙中山先生灵柩奉安仪式建设中山路，在得到国民政府同意后，8月8日，“建设首都道路工程处”成立，刘纪文任处长，李宗侃任副处长，当月即动工兴建。其中涉及的土地征收等事宜均由南京市政府土地局处理，土地征收以“补偿完全”为原则，而土地价格的定位在当时却成为难题。“太平天国”运动之后南京的人口为20余万，1914年为30余万，到1927年间，南京的人口已经将近70万，人口激增造成住宅的需求量激增，地价大涨。一份由南京市农民协会1928年11月调查“一年内地价涨幅状况”的报告显示，南京市地价正以一年“最低涨价60％，最高涨价375％”的速度猛涨。针对中山路的购地，南京市土地局的做法是不论从1926年至1928年间
“土地有无移转，更不问其买卖价格如何，一律以十五年(1926年)之卖家为评价标准”，这一做法使得土地所有人如果在1926年以前得到的土地则还能得到补偿，如果在1926年以后得到土地，可能取得的补偿金还不到原买入价格一半。业主如果有不服，可通过征收审查委员会审议，但必须“以财政局的调查报告为根据，纵有增加，为数亦微”(刘岫青《南京市土地征收之研究》)。其后果是民怨沸腾，征地过程一波三折，大大影响了工程进度。
工务局另一项重要职能就是制定建筑规则，审批建筑设计图纸，核发建筑许可证。随着城市飞速发展，人口激增，住宅需要大量增加，手工业、商业、工业等方面迅速发展，全市范围的建筑制度制定势在必行。在《首都计划》以后，不仅南京市工务局，国民政府也借南京全市规划之际督促颁布了诸多项法规，其中值得关注的是1933年2月制定的《南京市工务局建筑规则》，经过1933年11月第94号档案修正，1935年11月23日修正颁布为《南京市建筑规则》，包括十二章二百九十四条，对在宁建设房屋施行政府统一监管和控制。这是由工务局主持下南京颁布的一部详尽的建筑规则，该法规沿用上海、广州等地的请照制度，所有房屋建设活动都须向工务局建筑部门申请建筑许可证。工务局设环环相扣的审查程序，严格保证了职能部门对全市新建活动及其对城市影响进行有效监控。
民国时期南京的建筑法规
近代以来，中国受西方影响并产生的重大变化之一就是法律法规制度的建设。某种意义上看，城市空间和建筑的形成是由相关法规和建筑管理制度所形成的。而建筑法规作为依据，是整个建筑控制过程中最重要的部分。
现代建筑法规根据内容和层次可分为建筑法、建筑规范或建筑规则、建筑标准三个层次。南京作为民国首都，在近代建筑控制中大体上都涉及了以上各个层次法规的内容，包括建筑法、普通建筑规则和专门建筑规则。1927年后的民国时期，仅南京一地所颁布的建设法规就有五六十部之多，可见当时建筑法规建设已经达到一定的成熟度。其中核心部分都是围绕着1929年制定的《首都计划》展开，这是中国近代由官方制定较早的系统的城市规划。这个规划的出发点基于现代主义功能分区的城市规划思想，这在当时是一个理论先进却脱离中国现实的规划，但对中国其他各城市都市计划具有推动和示范作用。从1930～1937年间，国民政府又多次对其进行修订，包括对中央政治区的修正，主要城市道路系统的调整以及相关法规的制定，并在南京逐步加以实施，给南京城市格局和面貌带来巨大变化。
国民政府试图通过《首都计划》将城市规划及建筑管理的各项制度逐步加以落实，之后又相继出台了各种法律形式的规划编制和建筑管理办法作为补充，部分如表所示。
民国时期在宁执业的建筑师体纵观南京近代城市发展史，建设活动的高潮出现在1911～1937年，尤其是1927年国民南京以后的“黄金十年”间，建筑业务量大增，吸引大量建筑师来宁开展建筑设计业务，但总体来说，南京的职业建筑师队伍形成时间与上海相比，起步稍晚，数量也相对较少，不少大型建筑事务所先在北京、天津、上海开业，后至南京设立分支机构。
就来源和教育背景看，在宁执业建筑师的构成主要包括以下三种类型：一是受雇于业主的外国建筑师。其中美国建筑师司马(Small)在1916年规划设计了金陵大学(今南京大学)；1923年美国建筑师亨利?墨菲(Henry K.Murphy)接受德本康女士聘请，设计了金陵女子大学建筑(今南京师范大学)。1927年后国民政府时期，行政机构和教育部门亦乐于聘请外国建筑师进行相关建筑设计。如俄国建筑师耶郎1928年设计了国民政府交通部，J.帕斯卡尔(JousseumePascal)于1922～1925年设计了国立中央大学图书馆，公和洋行(Palmer&Tu rner Architects)设计了中央大学大礼堂，1929年墨菲设计了国民革命军阵亡将士纪念塔。整体而言，南京外籍建筑师的数量和作品虽不算多，但不能抹杀他们对南京近代城市建设的贡献。
二是海外留学并来宁执业的建筑师。20世纪二三十年代大批在西方学习建筑专业或土木工程专业的留学生回国后，中国的建筑师队伍逐渐实现了本土化。他们受西方建筑教育的熏陶，熟悉西式建筑理论和建造方法，他们在实践中引进新式建造技术，同时深感中国近代建筑改革的必要性和紧迫性。南京是国民政府首都，这里逐渐聚集起中国近代最优秀的建筑家：吕彦直、杨廷宝、赵深、童、陈植、李宗侃、奚福泉、范文照、刘福泰、卢树森、刘敦桢等均为南京近代建筑的探索作出了杰出的贡献。留学建筑师是1920年代至1940年代中国建筑设计行业的主要力量，也是南京近代职业建筑师体的主要组成部分。
三是本国培养的建筑师。其中既有自主转型的本土工程师，如孙支厦等出身于传统私塾，受早期官办学校的建筑制图教育，通过自身努力成长为集方案设计和施工管理于一身、全面的建筑人才。而多数为近代后期由国内建筑教育培养的本土建筑师，他们大多曾在中国第一代近代建筑师事务所工作过，近代末期开始自营事务所，规模较小。
南京近代建筑师体的形成及他们的执业过程，不同程度地受到南京城市地位和环境的影响，具有鲜明的地域特殊性。因为特殊的政治地位和国都环境，该地建筑师从事的职业范围除了设计事务所外，常常还兼任政府职能部门公务员以及建筑教育部门教职。因此，一
人身兼数职的现象比较突出。如卢毓骏、哈雄文、朱神康等一批建筑师同时就职于政府管理部门，哈雄文更长期担任内政部营建司司长。而刘敦桢、刘福泰、贝寿同、卢树森、卢毓骏、谭垣、戴志昂、张镛森、陈裕华、汪定曾、杨廷宝、童、张志刚等都曾在中央大学建筑工程系执教。一方面职业建筑师参与首都建设管理，促进民国南京建筑活动的规范化、科学化；另一方面也为中国现代建筑教育的形成和发展奠定了基础。
民国的南京营造业
南京市考试院 在建筑行业分工中，由工匠和营造厂主构成的“营造业”是关系建筑活动全局的重要方面。因为各种类型的建造活动最终都将落实在生产层面，落实到施工行业上。因此营造业状况也是我们理解城市建设和建筑制度方面不可或缺的环节。
国民政府1927年迁都南京后，上海等地各大营造商争先恐后抢滩南京，加上本地厂商，据称数量多达数百家。各营造厂之间资金实力、施工水平、施工经验大不相同。一些营造厂并没有固定的施工队伍，一般只有经理、技师、翻译、监工、账房等，且均是老板的朋友和亲戚。营造厂厂主层层外包，由大包、二包一直到小包工头，小包手下施工人员主要从事粗重体力活，且临时召集员工。工程招工一般都在茶馆进行，夫子庙的奇芳阁等南京
著名茶馆是工程信息发布和营造厂招工的主要场所。工程结束后，工资立刻结算，绝不拖欠。管理方式也很简，即老板把监工、包工头召集起来共进晚餐，汇报交流一天的工作及安排工程进展。其中在南京从事承建活动的营造厂以陈明记、新金记、陶馥记、陆根记最有实力，被称为“民国营造业的四大金刚”，它们在南京留下了众多代表性的建筑作品。
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