中国初级卫生保健2021年6月第35卷第6期（总第426期）
传染病防治
*基金项目：江苏高校哲学社会科学研究一般项目（2017SJA1226）;
苏州市软科学研究计划项目（SRD202091）① 苏州大学政治与公共管理学院
江苏苏州215123
② 苏州大学附属第一医院医院管理研究所江苏苏州215006
通信作者：葛建一，E-maii ： ***************
—
—以常州市新龙湖社区新冠肺炎疫情防控为例
郭维淋① 黄泽成① 赵春琰① 张爱静① 葛建一②
摘 要 社区作为新型冠状病毒肺炎疫情联防联控的重要堡垒，在控制传染源、切断传播途径和保护易感人的三大环
节上发挥关键作用。基于常州市新龙湖社区疫情早期应急防控“四包一”管理行动的参与式观察，阐释以社区为应急管控的居 家隔离基点，党政医警力量、社工及人民众协同联动应对疫情的实践模式，发现应急主体权责不对等、激励保障未受重 视、应急流程衔接整合不理想以及社区自主能动的响应承接力较弱等问题，提出从制度保障、监督考评、信息联动、资源调 配、弹性激励和联席调处六大方面共同推进协同联动机制优化，进而达到“三大基本目标”与“六大期望结果”，以期为重大突 发公共卫生事件联防联控的机制完善及社区公共健康的秩序构建提供策略。
关键词 社区 重大突发公共卫生事件 应急治理 协同联动机制
doi:10.3969/j.issn.l001-568X.2021.06.0015
中图分类号R197 文献标识码A 文章编号1001-568X(2021)06-0049-06
Research on the Collaborative Linkage Mechanism of Community Response to Magnitude OutbursS Public Health Inci dent ： Taking the Preveetion and Contrci of COVID-16 in the Xinlonghu Community of Changzhou as an Example/GUO
Wei-lin, HUANG Ze-cheng, ZHAO Chun-yan, eb a0//Chinese Primara Heath Care, 2021, 39 (6): 49-54
AbstracC As an important fortress for joint prevention and control of COVID-17, the community plays a key role in controlling
the source of infection, cuttmt off thv ronta of transmission, ant protectmt susceptible people. BaseV on thv participatoiy observation
of the "Quartet Guarantee ” mananement action O p thc early emeroencu prevention ant (30,1x 0 of COVID-19 in the Xinlonnhu com
munity of 0^811字1100, the mopci of the party ant eovernment canres, mepicci forces, policc forces, tocini worVev eaup ant
eenevi puPlio in ccllanoratinn to responn to COVID-19 is explainep, where thc ccmmunith is servicen ns thc basis of home isolation for emeroency manaaement ant controi. It is Cisceveren that thc powert ant responsibiPties of emeroency subjects are not epuai, in centives are nvt paid attention tv, the intevrayon of emervencu process is nvt ineai, ant the c
ommunity ' s antonomous and active re sponse capacith is weak. The optimization of the coPaborative lintaae mechanism from the sin aspects is proposen, which itcludes
system euarantee, supervision ant evaluation, information lintaae, resource aPocution, flexible itcentives, ant meniation. Then
the "three basic eoals ” ant the "sin expecten 1X0.0” are achievep. Finally, the above practices are expecten te provine strate-
eies te imprvve the mechanism of joit prevention and ccntrvl the maanituUe outburst public health ant construct the oraet
of puuiio health in communities.
Key words community, maanitude outburst puuiio health incinenh emeraencu
cePanorative lineaae mechanism
Firsr —author * s address P o PP c P Science ant Public A(CmmsUahon Colleae ， Soochow
SuzZou, Jianns ，215123, China
2022年1月伊始暴发的新型冠状病毒肺炎疫情（简 称新冠疫情），属于重大突发公共卫生事件，其应对 工作既是医疗卫生难点，又是社会综合防控的考点， 更是为守护人民健康的国家治理重点叫在疫情蔓延
的紧要关头，全国33个省（市、区）启动重大突发公共
卫生事件一级响应，截至2222年1月25日晚全部启动
完毕，最严格的基层社区联防联控、全民动员防 控模式由此开启。随之，国家卫生健康委员会发布
《新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作方案（试 行）》，指导各地区健全平战结合的联防联控机制，优
化上下联动的疫情应对工作机制，严守社区这一关键 防线。然而，在应急政令下，党政牵头、社区动员所
建立起的新冠疫情防控工作组织体系，即街道（乡镇） 和社区（村）干部、社区卫生服务中心医护人员、社区
警务力量以及广大居民与志愿者体所构成的专兼职 结合的多主体工作组，如何在社区防控与应急处置中
实现高效有序的协同联动，是事关基层防线稳固的关 键性机制问题。同时，国家民政部和卫生健康委员会
于2022年4月14日联合发布的《新冠肺炎疫情社区防 控与服务工作精准化精细化指导方案》中进一步强
调，完善应急处置和常态化防控相结合的机制与措
社区应对重大突发公共卫生事件的协同联动机制研究—
—郭维淋等
施，将社区防控与服务工作提升至精准化精细化层面［2］，其对于社区应急处置与常态化防控工作机制的过渡转型与创新优化提出了双重考验。从长远来看，自2020年6月1日起施行的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》鼓励和支持开展众性卫生与健康活动，建设健康城市、健康村镇和健康社区
因此，基于公民全生命周期的健康管理需求，探索将应急状态下体性公共卫生危机的社区协同联动的应对工作机制进行合理总结，并吸纳基层防控与社区服务的有效策略经验，应用于常态视野下众性卫生与健康活动的实践发展，其对于健康社区乃至健康中国的建设具有深远价值。基于此，本文以常州市新龙湖社区“四包一”应急管控的多主体行动案例为切入口，通过访谈调查与理论分析，探究新冠疫情早期应急防控过程中，社区应对重大突发公共卫生事件存在的实际问题，逐步优化多主体协同联动的疫情应对工作机制，并思考其常态化发展的可行性路径，探索将社区应急防控过程中的阶段性联合工作机制形式，转化为 社区公共健康导向下的长效性多元协同治理体系架构，以期全面提升公共卫生危机下社区层面的应对能力，进而实现我国应对重大突发公共卫生事件治理能力现代化的内在要求。
1相关研究综述
社区是推进应对重大突发公共卫生事件的重要社会载体。而在日益多元化的现代社会，越来越多的事实和研究表明，政府事实上已不再是公共卫生危机治理的唯一主体，而是作为主导部门，与社会组织和公众个人共担疫情防控责任，多主体联防联控应对复杂性的重大突发公共卫生事件（图1）役学者文军［认为传统意义上的常态化应急管理体制难以满足风险社会的治理需求，应探索构建统一领导、综合协调的非常态化应急管理体系并嵌入社区治理层面。学者易外庚等［通过对“非常规时态”城乡社区治理有效性影响因素的实证研究，基于治理主体、制度规范和资源配置三个维度，分析得出有效控制疫
情的关键在于政府主导、基层组织及居民扮演角主体，并提出必须对城乡社区治理的主体性问题等方面进行反思。学者袁媛等［以广州市抗疫典型社区为例，在多元主体协作视角下提出基于居委会等社区机构、第三方组织、社区规划师等多方参与的健康社区治理机制，强调社区内外部行动者发挥协同作用以实现健康社区的建设目标。概言之，通过优化基于社区的多主体协同联动机制的形态演进，将基层协同应急治理势能嵌入国家善治目标，着眼于弥合非常态化的多主体防控保障与常态化的基层公共卫生协同治理之间的差距，达到规范化、可持续应对公共卫生危机的更高层次，以实现对重大突发公共卫生事件的咼效治理
理
论
层
面
多主体
协同治理
“四包一”
应急管控
理
论
层
面
图1多主体协同治理理论与“四包一”应急管控实践的对比
（H
2新龙湖社区协同联动应对重大突发公共卫生事件的实践探索
为有效应对区域疫情扩散的严峻态势，新桥镇应急防控指挥部应上级政府要求，自行制定出“四包一”地方性应急管理工作制度，推动社区居家隔离管控精准化、规范化。
2.1新龙湖社区的基本情况
常州市北部的新龙湖社区由2013年新桥镇撤村建居而来，辖区范围约3.05km2。城乡统筹发展以来，新桥镇现有常住人口约77000人，户籍人口约38500人，流动人口约37400人，人杂居特征明显，呈现人口倒挂趋势。新龙湖社区下辖4个居民小区、商业广场及高新区重要单位，并涵盖京沪高铁站等城北重要交通枢纽，疫情潜在风险与防控难度级别均高于周边社区，故本文选取新龙湖社区作为主要研究对象。
“村改居”之后，新龙湖社区管理运行由社区党总支书记兼任居委会主任、8名党务及社区工作人员负责。此外，新龙湖社区将辖区划分为7个基础网格和8个专属网格，社区干部全员下沉，注重网格内外联动融合，依托智能软件开展人房核查、事件上报、巡查走访等精细化服务，有效满足了社区居民多样化需求。21“四包一”管控模式
按照新桥镇应急防控指挥部的管理工作要求，新龙湖社区“四包一”管理小组的管控工作模式依托于“四包一”协同联动工作机制，即镇政府（街道）职工、片区民警、医护人员和社区员工4人成组，精准对接保障1名密切接触者，防控资源和力量一齐下沉至基层社区这一行动单元，多元主体协调配合参与隔离管控。据镇政府官方统计数据显示，2020年1月25日一4月140，“四包一”管理小组承接管控的居家隔离观察总人数达867人，为排解疫情防控早期的紧迫局势做岀了贡献。
210管理主体的基本职责“四包一”管理组内由
社区应对重大突发公共卫生事件的协同联动机制研究一郭维淋等
镇政府人员担任组长，统领主持全方位的防疫管控工作；医护人员作为组内唯一的专业技术力量，主要负责居家隔离者全流程的医学观察、体征测评、心理评估和健康咨询等关键性业务，并承担《健康信息跟踪表》和《居家观察临时购物通行证》等填写任务；警务人员主要协助医务人员，提供法律宣教与执法震慑等保障，并辅助查阅人员车辆等行程记录；而社工的职能最为复杂，主要负责隔离人员的实时监控监测、后勤供应保障及人文关怀，同时需要与网格员、楼道长、物业管理人员、志愿者体保持紧密联系，承担监测点轮岗值守、入户摸排、跟踪随访等一系列工作。
2.2.2管控操作的规范要求社区防控工作由各级人民政府牵头主导，主要分为流动人员的集中摸排与密
切接触者的居家隔离管控两大部分。前者由街道、社区具体负责，基层医务人员、片区民警与网格员等组合形成相对固定的摸排工作小组协同作战，在摸排核心团队的引领带动下，社区、网格和楼道三条防线一并吸收居民和志愿者等社会力量共同参与，发展为专兼职相配合的工作体，主要承担多渠道防疫宣教与全方位值守核查等工作。后者则属于“四包一”专职管控工作，基层各单位抽调专人进驻管理小组负责专项任务，各方公职人员秉持“日常待命、闻令而动”的行动原则，共同保卫疫情期间辖区安全。首先，四方主体依托工作建立战略伙伴关系，并与对应密切接触者及其家庭形成临时纽带关系，开展线上线下紧密互动与实时监测。首先，工作组内的医务人员定时询问观察对象的身体状况并记录其体温自测数据，按周期上门例行测温，社工人员则每日征询观察对象的基本生活需求并解决实际生活困难，例如安排党员众、志愿者体代为采购生活必需品、处理生活垃圾，提供健康宣传、心理疏导、后勤保障等人性化服务。其次，实行人防技防相结合的工作模式，统一在居家隔离观察者的对门安装摄像头，自动报警式监控连接到社区平台和工作人员手机，可不定时段视频抽查隔离状况，核实违规行为加以初次提醒，屡次违犯则由社区宣教民警上门警告提醒，强制力保证居家隔离防控到位。
223管理行动的特殊之处客观上，新龙湖社区地处城北铁路交通枢纽，商业街道交错、生态公园林立，辖区外来人口比例高且人流量大，周边地段尚处于城镇化建设过程中，从事建筑业、制造业、服务业的流动人口较多。因而，在疫情期间，为了避免易感人遭受疫病风险继而成为移动传染源叫新龙湖
社区治理模式包含三点新变化：一是应急防控的特殊时期社区治理模式呈现混合式发展，基层政府、社区卫生服务中心、派出所、社区等多主体协同联动，以自上而下为主要特征且有关社区公共卫生、社会治安保障、综合照料服务等治理内容在更大程度上得以重视，如在社区层面推行“机构互联、专业互补、人员下沉、服务上门”的分片包干“四包一”居家隔离管控策略，加之定时定点消杀、环境卫生整治等公共卫生举措，精准化切断传播途径；二是注重以公共健康为中心分类施策，即采取综合策略分类化保护基层社区内的易感人，如创新家庭医生服务模式，社区专属的“四包一”医护工作团队按需上门为妇女儿童、老年人、慢性病患者等重点人提供针对性的基本医疗服务，保障其享有常态化的健康管理，且面向广大普通居民强化持续性的预防保健宣教；三是智慧化的“互联网+社区”治理形式与人性化的治理手段更为贴合日益多样化的公共需求，如创新提供社区公共服务，引导网购并采取社区无接触配送、公共设施免费供应手指阻隔物以规避邻里感染风险等。
3新龙湖社区“四包一”应急管理行动过程中存在的主要问题
重大突发公共卫生事件一级响应是一项系统工程。通过对新龙湖社区“四包一”工作组成员进行访谈发现，随着疫情的动态发展，防控保障工作相应地磨合改进，镇政府（街道）职工、医务工作者、警务人员以及社区力量由平时各司其职的工作状态迅速切换为协同合作的应急状态。这一转变必然带来一系列适应性的实践挑战，值得加以审视与总结：
33应急管控模式下，管理主体权责不对等
在新冠疫情初期隔离安置点空位紧张的情况下，居家隔离作为差别化、人性化管控手段，应急施用于居民小区封闭管理阶段。然而在疫情迅速发展的态势下，政府官方调配的各方人员专业背景、权力职责、理念态度和时间安排各异，“小组都是临时成立的，大家都不是同行，也没经验章法，内部分歧特别大（镇政府W先生）”。除医务人员之外，组内其他成员由于流行病学专业知识匮乏，对于传染病防控的责任理念不统一，“特别是隔离天数起止计算问题，有人认为是根据车票到站时间，也有说法是入住社区第一天起算，我们主要负责14天医学观察，原则上必须隔离期满才可以签字，但最终决定权在组长手上（医务D 女士）”。在应急管控的特殊工作模式下，缺乏明确有效的预案规范与合理统一的制度抓手是导致临时工作组成员联动办公过程中权责混乱的主要原因。
32应急紧张局势下，针对性的激励保障未受重视据了解，参与“四包一”管控工作的所有组内成员都是临时抽调而来，在应急待命期间，其作为公职人员不仅需在岗完成日常的本职工作，而且要承担“四
社区应对重大突发公共卫生事件的协同联动机制研究一郭维淋等
包一”应急重任所连带的责任压力。由于缺乏合理地激励保障措施，导致防控工作者在经久、超载的一线应急工作下难以保持行动积极性。“刚开始各方面情况困难，组里我们都没有补助的，24小时的隔离监控观察只是一方面，后勤防疫保障一系列事情连着压下来，工作量没法计算，基本上是随时待命（社工J先生）”。在防疫战略储备紧缺的情况下，政策所要求的基本应急工作由于缺乏有效地反馈控
制手段而难以落实。“早期形势紧张，防护用品都是靠自己解决的，文件上规定一对一跟踪管理，但具体成效如何，出了问题（如居家隔离人员外逃现象）才知道（医务D女士）”。可见，在激励保障不健全、及时反馈与实时控制存在漏洞的情况下，协同应对疫情面临着多重风险。
3.3应急共事过程中，服务流程衔接整合不理想
应对复杂且不可预测的重大突发公共卫生事件，多主体协同防控的治理模式已成为必然趋势［10I o然而，如何有序安排、有效整合和有力驾驭所临时调动出的庞大的社会力量，是防控过程中亟待解决的难题。“遇到问题主要还是我们医护自己人内部商量着解决，组里跟他们业务不通，没时间精力在里交涉（医务D女士）”。组内各行业人员丰富且职务繁杂，在应急共事的状态下，日常疏于沟通交涉的各方成员对于彼此的业务工作要点不甚了解，各专业领域只做到了形式上相结合，尤其是入组共同磨合期间，工作配合、服务衔接上的失调易于导致协同惰性甚至矛盾冲突。“有些医学观察对象不配合隔离检测，大多是费用纠纷、情绪问题，小区封闭管理存在漏洞，有一对夫妻（密切接触者）失控外逃，后来每家才装了监控”。就“四包一”对象漏管脱管现象来看，不仅是隔离人员的行为依从性和自觉性有待提升，更是工作组配合下的整体服务流程和管理整合的环节不够严谨严密。
3.4应急政令施行过程中，社区自主能动的响应承接力较弱
以社区为主要阵地开展的“四包一”管控行动，将社区固有的运行管理漏洞明显放大。“突发疫情说不准
的，应急文件传达下来的说法一直在变，在一线做事的人手不够，大多年纪不轻了，理解反应慢半拍、搞不清新形势是常有的事（社工J先生）”。一旦动态性的应急政令下达，防控人员、资源和技术难以在基层网格中快速响应并联动就位，社区积极灵活的自主运作能力薄弱。“虽然用了大数据监控人员行踪，但还是有信息迟后的情况，社区最后环节没检查到位，早期隔离观察对象回来几天才知道（镇政府W先生）”。由于传统社区尚未建立成熟稳定的公共卫生应急协同架构，在非常规状态下社区与其他部门所关联的信息数据尚有同步滞后情况，同时社区层面所调配的各类轮换值守人员在对接合作、监控检查方面存在协同联动的失调现象。“我们专门做公共卫生的人去检查了才发现，社区临时性的防疫值守点在区域设置上很不规范，比如用过的防护用具都挂在吃饭休息的房间里（医务D先生）”。社区固有设施跟不上新的防疫要求，并且联动防控的实际工作由大量非专业性社会力量承接操作，在标准化培训与指导缺失的情况下，安全风险成本较高，社区整体的管控工作效能尚处于较低层次。
4社区应对重大突发公共卫生事件的协同联动机制优化路径
在基层社区应对重大突发公共卫生事件过程中，以目标一过程一结果为行动框架，基于“抓手”“拉手”“推手”三大基本目标，依靠制度保障、监督考评、信息联动、资源调配、弹性激励和联席调处六大机制共同推进，将镇政府（街道）职工、医务工作者、警务人员以及社区力量的行为层次进一步提升至规范、标准、高效、同质、持续和长效地协同层面（图4），加快主体间合力防控的形态演进，极大发挥
基层社区的综合性应急治理效能，从而有效防范和消弭疫情演化中的各类动态危机，最大限度地维护公共安全与共同利益。
图4社区应对重大突发公共卫生事件的协同联动机制优化路径
44“抓手”
444建立制度保障机制，形成良性规范当协作领域或网络复杂且参与者众多时，正式的制度安排是重要补充10。不仅如此，在政策与制度的双重正向供给下，治理效能才可达到最佳状态14。因此，在重大突发公共卫生事件一级响应的政策安排下，良好的制度供给是“四包一”应急联合行动的可靠性和有效性的关键保障，即明晰规定各方主体的权责关系且合理约束不同主体行为，以确保在各司其职的基础上呈现协同联动的良性治理形态。此外，在保证制度可行性的基
常州卫生信息网社区应对重大突发公共卫生事件的协同联动机制研究一郭维淋等
础上增强全面性，使制度供给、福利支持、权益保障与多元力量的实践发展相匹配。具体而言，地方政府需及时增订疫情防控工作时期适用于镇政府（街道）职工、医务工作者、警务人员以及社区力量的相关补充条例，在连贯统一、权责一致的原则下，明确事前事中事后各参与主体的职责权限［13I O同时，平衡权力与责任必须因时、因事和因人灵活处置，不同主体的权责关系不仅需要事先制度化明确规定，更要依据特殊形势、优先级别加以科学合理的灵活调整，最终形成整体平衡的良性规范。
4.1.2完善监督考评机制，遵循严格标准在疫情防控各阶段，不仅要把不同主体的权责界限、行为方式及参与范围容纳于制度规范之内，而且其全流程的应对工作需遵循标准严格执行，并接受多样化监督考评。一方面，根据基层公共卫生服务工作指南及相关监督管理条例，针对各方防疫人员所承担的不同类型、不同强度的防控工作内容进一步分类细化，订立可量化的考评指标，并辅以易操作的评估方式推动社区层面的标准落实；另一方面，设立成员流动式、流程固定式的联合督查小组，不定期开展高标准监督抽查与精准化的反馈整改，同时拓展社区多样化的监督渠道，提升组内成员的责任共担意识，从而在协同配合的联动过程中，不同主体协调配合、功能耦合，发挥整体性监督合力。此外，对于社区社会组织的防疫行为，医务工作者应给予其专业性评估指导，在强监督与高标准基础上，政府应充分授予其合法性权力，鼓励其承担维护公共利益的社会责任，助力提升社会自律程度，增强社会正向效应。
42“拉手”
4.2.1强化信息联动机制，应急高效互通全民联合防疫的行动效果很大程度上受多主体间信息沟通的影响，基层社区作为属地管理的协同中心，信息是社区公共卫生应急协同体系建构的逻辑基点之一［14I O在应急状态下各方力量的信息联动需着眼于三大方面加以强化，其一，基于职能权限最大限度实现疫情信息实时共享，开通全覆盖的疫情信息跟踪与查询管理系统，确保在疫情判断与决策应对中政府与疾控中心、社区医院、专业组织等信息同步、多向互通；其二，联合搭建智防智控的高效行动网络，以社区服务网络为智能协同基点，政务网络下达决策信息与理念指示，基层医务网络输送公共卫生应急防护指导与防控行动要领，警务网络全方位把控人员信息与车辆动向，加之专业组织持有的疫情数据采集与标准化分析等技术，社工及社区志愿力量密切配合监控检查并汇集上报居民健康信息与生活需求，进一步加快区域公共卫生应急协同网络的构建；其三，优化信息互通、人员互助和功能互联的社区应急协同系统，完善疫情信息公开与权威信息发布渠道，规范社区云空间及虚拟网络平台，确保各类信息真实性和时效性，避免舆论危机与信任危机阻碍防控工作。
4.2.2健全资源调配机制，实现同质并进在疫情演化期间，基层协同管控的稳定保障需以健全完备的综合资源调配机制为基础，补齐各方协同工作短板，全面提升区域各主体的应急行动质量，以期有效纾解重大突发公共卫生事件下基层管控的高压风险。其一，各级地方政府需统筹规划每年度各区域公共卫生应急物资储备的预期种类与额定数量，并基于财政状况与专业征询加以科学调整，同时利用大数
据等新兴技术优化智能调度系统，实现区域间应急物资的均衡配置与持续供给；其二，从长远来看，需有效实施支持性政策激励和持续性财政投入，充实基层医疗卫生机构的公共卫生专业人才团队15，强化公共卫生领域的学研技术互动，鼓励疾控领域专家及专业组织与基层社区建立定点合作关系，共同提升普通居民日常生活的基本卫生素养与应急状态的防控参与能力；其三，加快满足对社区在线协同技术等的实际需求，针对基层在岗的各类应急人员开展线上监测调控，各个社区防控点标准配备机动人员并根据工作时限灵活调剂，实现应急职能人员的组内组外补位与线上线下配合，并逐步过渡为常态化的职能人员配置，持续发挥社区公共卫生协同应急合力（图3）。
4.3“推手”
4.3.1创新弹性激励机制，确保持续反馈基于奥尔森的集体行动理论，如果疫情联防联控工作机制下设的一系列工作组是一个“联邦大集团”，那么“四包一”工作小组可视为若干“小集团”，并且只有在此“小集团”之中，社会压力和社会激励才可发挥作用
因此，结合组内成员特定的工作性质和强度等方面进行综合考量，调查获取不同行业特定时期内动态化的激励需求，由其所在单位给予个性化的职工福利补贴和生涯荣誉表彰，通过多重激励引导不同个体为获取公共健康这一集体物品而作出努力。此外，拓展线上线下多样化反馈渠道，强化信息公开与反馈整改机制，一方面，参与防控工作的不同主体所承担的具体职责和服务事项要遵循可视化原则，
条块列明、细则公开；另一方面，健全社区配套的绿通道与事务反馈云平台，在接受社会成员实时监督的同时，优先鼓励组内与组间开展督促整改行动，工作进度公布、成效奖惩公示，以期提升整体行动的规范性与积极性。4.3.2建立联席调处机制，长效有序互动“四包一”管控工作实质上围绕“控制传染源、切断传播途径和保护易感人”三大关键举措展开，所涉及的基层服
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