一、概述
贯穿几乎整个美国历史，联邦政府都有负债。作为宪法通过后增强国家金融信用的亚历山大·汉密尔顿计划的一部分，联邦政府承担了独立战争期间（1775-1783年）和联邦条例期间（1783-1787年）所发生的债务[1]。
从那时起，联邦债务占国家收入的比重不断变化。从整个历史趋势来看，战争和衰退期间，政府赤字都会增加，但随后，债务即随之下降。例如，二战刚刚结束后，债务在经济中的比重达到峰值，但随后下降。但是，近年来，赤字的急剧增长以及债务的相应增加，已引起人们对联邦政府财政政策长期可持续性的高度关注。
资料来源：美国国会预算办公室
注：1797-1969年数据来源于国会预算办公室《长期预算展望（2009年6月）》；1970-2009年数据来源于国会预算办公室《长期预算展望（2010年6月）》；2010年数据来源于国会预算办公室《预算和经济展望：2011-2021财年》。1929年数据为联邦债务占国民生产总值（GNP）的比重；1930年至今数据为占国内生产总值(GDP)的比重。1797-1969年间，“年”是指日历年度；1970-2010年间，“年”是指会计年度。
对基础术语和概念的一致认识将有助于对财政（支出和税收）政策和债务的探讨和争论。本文提供了关于联邦债务的广泛信息，包括其与预算的关系、债务所有权、债务管理以及关键政策因素等。在某些情况下，由于报告方法的差异，文中信息可能与美国政府合并财务报表存在差异。政府合并财务报表和指南可以从如下网址获得：v/financial/fy2010financialreport.html
此外，为便于参考，我们将会对相关关键词进行释义。
二、联邦债务基本概念
（一）联邦债务规模有多大。
联邦债务总额，也称为总债务，它是财政部及其他联邦机构发行的联邦政府未偿付债务总额。总债务由两部分构成：一是公众持有的债务。即由联邦政府以外的所有投资者，包括个人、企业、州和地方政府、美联储和外国政府持有的联邦债务。二是政府账户，如社保和医疗信托基金持有的债务。联邦政府欠政府账户的债务，主要是欠社会保障和医疗保险等联邦信托基金的债务。这些信托基金以及其他一些政府账户的累计盈余，包括利息收入，都被投资于国债，并且几乎都是不可流通国债。任何时候，只要这类政府账户所需支出超出其从公众获取的收入，财政部就必须用现金赎回政府账户持有的联邦债务。因此，它反映了未来经济的负担。政府账户持有的联邦债务也被称作政府内部债务。
2010财年[2]末，联邦债务总额达13.6万亿美元。其中，由公众持有的联邦债务额9万亿美元，政府账户持有的联邦债务额4.6万亿美元。
资料来源：美国财政部
注：以上数字来源于美国政府财务报告。可从美国审计署网站获取v/financial/fy2010financialreport.html。美国审计署（GAO）[3]被要求对这些报表进行审计。未偿付联邦债务额每日更新。
图二：2010财年末联邦债务总额及其构成
（二）什么是由公众持有的债务。
由公众持有的债务是向公众，也就是联邦政府以外的投资者，售出的所有联邦债券的价值。当政府的支出超过收入，就必须借钱为这一差额筹集资金。因此，由公众持有的债务在本质上是联邦政府为累计的现金赤字进行融资的借款额。它是欠各种各样的投资者，包括国际投资者、国内私人投资者，以及州和地方政府的债务。
2010财年末，估算的公众持有联邦债务所有权构成中，美联储占比为9%，州和地方政府占比为8%，国内私人投资者占比为36%，国际投资者占比为47%。
资料来源：美联储，《美国基金账户流动性》，2010年第三季
图三：2010财年末估算的公众持有联邦债务所有权构成
（三）什么是由政府账户持有的债务。
政府账户持有的债务，是联邦政府账户，主要是累计盈余的信托基金账户的余额。信托基金账户是由法律指定的联邦预算账户，通常有指定的或“专用的”收入来源，这些收入被授权用于信托基金支持的计划和活动的开支，如社保和医疗信托基金。信托基金是将专用收入和这些收入的支出情况联系起来的一种核算机制。社会保障、医疗保险、退伍军人、医疗保健、公务员退休和残疾信托基金几乎构成政府账户持有总债务的全部。
2010财年末，社会保障信托基金（Social Security Trust）占政府账户持有债务总额之比为57%，公务员退休和残疾信托基金（Civil Service Retirement and Disability Trust Fund）占比为17%，医疗统筹信托基金（Medicare Trust Funds）占比为8%，军人退伍和医疗保健基金（Military Retirement and Health Care Funds）占比为9%，其他计划和信托基金（orther programs and trust funds）占比为9%。
资料来源：美国审计署，《金融审计：公共债务局2009-2010财年联邦债务一览表》
图四：2010财年末政府账户持有的联邦债务构成分布
（四）两类联邦债务的区别。
由公众持有的债务本质上是联邦政府为累计的现金赤字融资的借款额。由于向公众借款会吸收可用于私人投资的资源，并可能增加利率[4]上行的压力，因此公众持有的债务代表当
前经济的负担。并且，由于不像大部分预算那样直接可控，债务利息的支付可能会减少预算的灵活性。
政府账户持有的债务，是这些账户投资于国债的包括利息收入在内的累计盈余。这些政府账户持有的特别国债，代表了财政部的法定债务，由美国政府以政府的完全信用和保证承诺还本付息。这一债务反映了未来纳税人和经济的负担。
只要政府账户所需支出大于收入，财政部就必须用现金赎回政府账户持有的债务。政府必须通过增加税收、削减支出、向公众借更多的债、减少赎回其他债务（如果预算盈余），或运用这些组合，来获得这笔现金。
信托基金如社会保障信托基金持有的债务，并不等于目前的设计方案所隐含的未来的福利成本。因此，信托基金持有的债务并没有充分反映政府对这些计划未来的全部承诺。有关信托基金的更多信息，参见美国审计署《联邦信托基金和其他专项资金：常见问题解答》。
只有公众持有的债务在美国政府合并财务报表（The consolidated financial statements）[5]
中被作为负债[6]反映。政府账户持有的债务对这些账户是资产，但对财政部是负债；它们在合并财务报表中互相抵消。
（五）什么是债务限额。
债务限额是联邦总债务（不包括一些小的调整）的法定金额上限。这一限额必须定期提出，以满足增加的联邦借款需求。通常，国会和总统通过立法，为某一时间待偿付的联邦债务（联邦债务余额）设立限额。总债务，即财政部或其他政府机构发行的、由公众或政府账户持有的待偿付联邦债务总额（不包括一些小的调整），受联邦债务限额控制。联邦债务限额并没有限制国会制定影响债务水平或在某方面对财政政策进行制约的支出和税收相关法令的能力；恰恰相反，联邦债务限额限制了财政部为国会和总统制定的决策筹资/借钱的权利。因此，当政府接近债务限额时，财政部通常会调整其正常的现金和债务管理操作。过去，在债务限额提高之前，财政部通常会采取很多特别行动，如暂时缩减投资于联邦雇员退休计划的证券投资，以满足政府债务的到期偿付，而不超过债务限额。
三、预算与联邦债务
（一）预算赤字或盈余与联邦债务的关联。
国会决定预算时，也间接决定了公众持有的债务水平。公众持有债务的年度变化与预算盈余（某一时期政府收入超过支出的数额）和赤字（某一时期，通常为一财年，政府支出超过收入的数额）大体相等。预算盈余或赤字是年度联邦总收入与总支出之间的差额。当预算赤字时，政府向公众借贷。相反，预算盈余时，政府可以减少公众持有的债务。因此，公众持有债务通常是指现金赤字总额减去长期累计现金盈余总额后的总数。
社会保障局登录（二）信托基金盈余或赤字对联邦债务的影响。
信托基金盈余会增加政府账户持有的债务额，不过，该基金的现金盈余会减少联邦政府向公众借款的需求。社会保障信托基金在历史上曾有大量现金盈余，它帮助减少了政府向公众借钱为其他联邦政府活动融资的需求。但在2010财年，该基金的福利支出超出税收收入，从而导致政府借款需求增加。该基金在2010财年的现金赤字主要归因于经济增长放缓。社会保障基金受托管人预测，从2015年开始，该基金将出现持续的现金赤字。
（三）赤字和公众持有债务的趋势。
贯穿几乎整个美国历史，联邦政府都有负债。公众持有债务与国内生产总值（GDP）之比
是当前经济的债务负担指标。在年度赤字水平下降后，短期赤字导致的债务增长通常仍会持续一段时间。例如，1941到1943年，联邦预算赤字大幅增长，从4%上升到30%。相应地，公众持有的联邦债务也大幅增长，但公众持有债务占国内生产总值的之比在1945年（日历年度）才达到峰值。然后，直到1962年，用了17年的时间，债务占国内生产总值的比重才回到1941年的水平。
各种历史事件也影响赤字和债务的趋势。例如，公众持有债务，在独立战争、第一次世界大战、大萧条、第二次世界大战以及最近的金融危机和经济衰退期间，明显上升。
美国的公众债务最远可以追溯到18世纪中后期的美国革命时期。在19世纪之初，为支付战争、小规模冲突以及购买路易斯安那州[7]的费用，政府债务持续积累。作为独立战争的结果，第一次债务水平的快速增长出现在19世纪60年代早期。国会研究服务中心指出，独立战争标志着政府借款进入了一个新的时期，债务从1861年的9060万美元达到1865年的27亿美元。战后的数十年，债务占国民生产总值（GNP）的比重逐渐减少。第二次世界大战期间，债务水平又空前增长。为避免大幅提高税收和经济扭曲，联邦政府用巨额赤字为二战融资。之后，用了近十年的时间，债务占国内生产总值的比重才回到1941年的水平。从
二十世纪70年代以来，不断增长的联邦预算赤字刺激着公众持有债务的相应增长,期间，只有1998年到2001年期间的预算盈余使公众持有债务下降，曾使这一趋势暂时中断。最近，经济和金融市场的缺陷以及政府的应对措施又导致联邦预算赤字和债务增长。
最近，经济和金融市场的缺陷以及政府的应对措施又导致联邦预算赤字和债务增长。 |
从二十世纪70年代以来，不断增长的联邦预算赤字刺激着公众持有债务的相应增长,期间，只有1998年到2001年期间的预算盈余使公众持有债务下降，曾使这一趋势暂时中断。 |
作为独立战争的结果，第一次债务水平的快速增长出现在19世纪60年代早期。国会研究服务中心指出，独立战争标志着政府借款进入了一个新的时期，债务从1861年的9060万美元达到1865年的27亿美元。战后的数十年，债务占国民生产总值（GNP）的比重逐渐减少。 |
美国的公众债务最远可以追溯到18世纪中后期的美国革命时期。在19世纪之初，为支付战争、小规模冲突以及购买路易斯安那州的费用，政府债务持续积累。 |
第二次世界大战期间，债务水平又空前增长。为避免大幅提高税收和经济扭曲，联邦政府用巨额赤字为二战融资。之后，用了近十年的时间，债务占国内生产总值（GDP）的比重才回到1941年的水平。 |
来源：国会预算办公室
注：1797-1969年数据来源于国会预算办公室《长期预算展望（2009年6月）》；1970-20
09年数据来源于国会预算办公室《长期预算展望（2010年6月）》；2010年数据来源于国会预算办公室《预算和经济展望：2011-2021财年》。1929年数据为占国民生产总值（GNP）的比重，1930年至今的数据为占国内生产总值(GDP)的比重。1797年-1969年，年是指日历年度，1970年-2010年，年是指会计年度。
图五:历史事件对公众持有债务的影响（1797-2010）
（四）联邦债务对预算的影响。
和其他借款人一样，联邦政府要为债务付息。联邦债务通过利息支出水平影响联邦预算。利息支出——是债务额及债务利率的函数——不能直接更改。在利率水平既定条件下，增加借款额将导致利息支出增加。同样，债务规模既定，提高利率也会增加利息支出额。利息支出能够吸纳本来可以用于国家其他优先事项的资源。
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