2021年3月
第37卷第2期
教育科学
Education Science
Mar.2021
Vol.37 No.2
康翠萍，苏妍，刘璇
(中南民族大学教育学院.湖北武汉430074)
〔摘 要〕从本质上讲，规划是一种基于一定政治目的的规范性活动，制定、实施与评价规
划的过程是政策性和法律性统一的过程。教育发展规划亦如此，坚持政策观与法律观的统一、政
策性与法律性的统一，是其内在的必然要求。中华人民共和国成立以来，我国教育发展规划的政
策性被过分放大，利益相关者的权利在技术化、行政化模式中被弱化，教育的科学性、实践性在政
策主导的教育发展规划价值理论中也逐渐被忽略，规划与政策、规划与行政的结合使得教育发展
规划迷失了“真我”、缺失了法律性。十八大以来，我党一系列全面依法治国新理念、新思想、新战
略的确立，为教育发展规划提出了依法制定、依法实施的新要求。新时代教育发展规划应努力探
寻回归本质之路.在处理好规划与政治、规划与政策、规划与实践关系基础上，将教育发展规划纳
入法制轨道，实现政策观与法律观的统一，从而有效地发挥规划在新时代教育发展中的应有
作用。
〔关键词〕教育规划；内在规定性；规范性；政策观；法律观
〔中图分类号〕G40-011.8 〔文献标识码〕A〔文章编号〕1002-8064(2021)02-0046-08
当代中国已步人新时代，人民日益增长的对优质教育的需求与教育资源发展不充分不平衡的矛盾 已成
为当前教育发展的主要矛盾。如何解决这一矛 盾？教育发展规划的引领是非常关键的因素。从教 育形态的角度来看，教育发展规划关注的是教育的当下和未来状态，它直接关系到各级各类教育的生存与发展以及各级各类学校的整体利益；立足教育 主体视角.教育发展规划就是利益相关者的今天和明天之教育，它直接关系到受教育者的权利、生存与 发展的权益以及相关利益。教育发展规划致力于规 定性，它应着力解决的是，通过教育资源的谋划与布 局，干预与改变教育的某些方面，理性公正地调整教 育内外的利益冲突，以达到完善之目的。但在我国，教育发展规划的政策性被过分放大，利益相关者的 权利在技术化、行政化模式中被弱化，科学性、实践 性在政策主导的教育发展规划价值理论中也逐渐被忽略，权力与技术、权力与行政的结合使得教育发展 规划迷失了“真我”:1:。因此，在新时代探求教育发展规划之应然范式，从教育发展规划的本质特征人手，理性处理好规划与权利、规划与政治、规划与政 策、规划与技术的关系，调适规划的实践行为，这对 正处于国家“十四五”教育发展进程如教育转型、教 育矛盾突显期的当代中国，具有十分重大的现实意义。
一、教育发展规划之本质：基于政治目的的规范性活动
所谓“规划”，学术界有两种不同理解：一是名词 意义上的规划即行动计划方案，二是动词意义上的规划即制定行动计划方案。同样，人们对教育发展规划的认识也沿用了此两层含义，只是视角不同罢 了。有从静态角度理解为“行动方案”，也有从动态的角度看作“行为系统”。比如，有人认为，教育发展
*〔基金项目〕湖北省教育科学规划重大招标课题“教育是国之大计、党之大计内涵研究”(项目编号：2018ZDZB04)。
C收稿日期〕2020-12-23
〔作者简介〕康翠萍（1963-)，女，湖北仙桃人，中南民族大学教育学院院长.教授，博士生导师.博士，主要从事教育学原理、教育政策与院校发展研究；苏妍（1988-)，女，内蒙古锡林郭勒人.中南民族大学教育学院博士生，主要从事民族 教育政策与院校发展研究；刘璇（1984-)，女，湖北施恩人，中南民族大学教育学院博士生，主要从事民族教育理论与政策研究。
规划实际上是一个教育内部成员集体参与制订发展 方案的过程x，还有人从规划与资源的关系人手，认 为“规划是一个为实现某些目标而对资源进行最优化配置的过程”，并且在此过程中，“组织能够评价其 现状、环境条件和未来可能的发展状态，进而形成组 织的策略并从中能筛选出某种程序”[3]。从本质上 来说，教育发展规划首先应该是“为达到某种目标，对规划对象未来发展变化状况的设想、谋划、部署或 具体安排”d，既包括制定、选择、实施和评价等规划行为本身，也包括规划行为的结果形态即规划方案。当然.作为一种“文本”意义上的行动方案，对其 优劣分析，并非本文的应有之义，这里主要是基于过 程视角来探讨教育发展规划之本质。
从过程角度来说，对教育发展规划本质特征的认识会因主体立场、取向的不同而不同。比如，功能 理
性主义者强调规划的调控与管理作用，把规划视 为一种国家宏观管理的政治手段；技术理性注重规划编制的方法与技术，把规划当作一项技术方案与工程项目；政策理性则重视规划的决策及其协调功能，把规划界定为协调各种资源或关系的政策决策过程，等等。我们认为.教育发展规划本质上是基于 一定政治目的需要而展开的具有一定规范性和实践 性的活动，制定、实施和评价规划的过程是一种具有 政策性的规范过程，也是一个具有法律性的活动过程，它是政策性与法律性相统一的过程。
首先，基于目的的理解，教育发展规划实际上是 不同层次、代表不同利益的主体为达到一定的目标的一种实践方式，它表达出一种方向的选择、立场的 确立、技术的运用、时空的布局。显然，教育发展规划具有多重属性.既具有政治属性，也具有实践属性 和科学属性.其根本属性在于它的政治目的性。因为，当人们通过建立一定的组织或体、制度、规则，确定所有的工具手段，设立未来教育发展目标并为确保实现这一目标而制定规划时，总是基于一定的社会政治目的，因而也就体现出明显的政治功能。
具体来说.第一，政治功能是规划活动所固有的、根本的特征，它不仅决定着教育发展规划的宗旨、目的，而且制约着其实际内容、方向和根本性质。第二，政治功能还表现在规划编制主体层面。规划 制定的参与权是一种价值体系，它既包括制定规划的现实力量.也包括规划程序的正当化。就前者而 言，代表行政、实践、学术等不同利益体的力量，由于受不同的利益所驱动，持有不同的价值立场，带着不同的利益诉求，因此.规划制定过程就成了多种力 量或多元利益的博弈过程。从规划程序的正当化
来 看，主要涉及在规划制定过程中行政指导运行和公众参与的正当原则。其中，公众参与可视为程序正当的内核，一方面参与作为一种民主机制，意味着教 师、学生等利益相关者有序参与规划制定；另一方面 利益相关者的参与其实都受自己主观判断的限制。因此，在教育发展规划制定的过程中.代表行政指导 的一方应及时调整方式，通过协商、宣传等渠道体现 程序合理性.从而保障行政指导行为的规范有序。
无疑，教育发展规划的核心属性在于其目的性，即为一定社会政治服务，为代表人民利益的政党和国家服务。新时代教育发展的根本动力就是为中国 共产党的战略使命服务.切实办人民满意的教育。办好人民满意的教育.首先要设计和设置符合人民利益需求的未来教育状态.并用一定的形式或工具表达出来。一般来说.表达形式主要有两种：一是政 策，二是法律，但二者的表达各有偏重。前者主要关 照的是有关教育内外的关系问题，侧重于教育内外各利益相关者之间的协调关系；后者则主要关注于教育资源的利益分配.即从法律意义上对人才物时空等资源的表达，而且表达的是一种权利义务关系。相比较而言，法律形式的表达可以更好地保证教育规划的正当性、合法性和有效性。正因为如此，因表 达工具不同而形成了功能相异的“政策性规划”和 “法律性规划”。当然•政策可以成为教育规划的规 范框架或语言形式，而法律则不能，也就是说，教育 发展规划一般是不能用法律语言来表达。这正是现 实中人们习惯于将教育发展规划视为“政策”范畴的 原因所在。
另外，政策与法律表达所产生的效力不同，一般 来说“政策性规划”比“法律性规划”效力要低，为政 治
服务的保障性、稳定性要弱，当“政策性规划”在一 定的历史阶段不能充分满足或体现为政治服务的功 能时，就要依靠“法律性规划”补充或完善，从而保证 规划产生更持久稳定的效力。因此，可以说.教育发 展规划的政治功能性本身包含有政策属性和法律属 性，是政策性与法律性表达的统一。
其次，教育发展规划作为一种具有选择性的活动，其本身就是一种规范的理性表达.是一种对未来 教育愿景的理性控制。所谓规范性，是指体或社会所明文规定的或约定俗成的行为标准.它与制度、规章、章程等有同样的意蕴，具有明晰性、实切性、合
理性等特征，其具体表现包括规划内容、过程、程序 和结构形式的规范性。其中，内容的规范性指的是规划内容结构的合理性、科学性与逻辑性。比如，教 育发展规划体现在一定政治目的基础上，要遵循教 育自身的规律和特点，符合教育发展的内在机理与逻辑。再比如.是否符合时代的规律与特点、结构是 否科学合理、对未来的预测是否切合实际，等等问题 都需要理性规范，需要科学地反映教育发展规律。能正确反映并依据教育规律制定和实施，最为关键 的是，要正确表达和处理教育发展过程中各要素与各利益主体之间的关系，这正是政策和法律的应有范畴。政策表达是以协调关系为目的，法律表达是 以保障关系为目的，二者应统一于教育发展规划活动中.缺一不可。因此•可以说，规范性具体表现为政策性与法律性在内容上的统。
从程序规范来看，程序是一种管理方式，它是在 开展规划活动时所遵循的方式、方法、顺序、步骤等
的总称。从生成到实施，规划都应遵循一定的步骤和顺序，包括行政指导、发布信息、动员宣传、分析数 据、专家论证、实施编制、征求意见、反馈修改、公布 方案，等等。履行这些程序化行为.必须遵循一定的 价值标准，实现一定的价值目标.比如行政指导是否 公正、组织形式是否合理、主体参与是否多元、保障 机制是否有效，等等，这些正是政策与法律共有的基 本运行范式。从形式规范来看，教育发展规划的文字或语言表达、格式规范、数据显示等要遵循一定的 要求.比如语言表达是否符合政治话语体系、数据预 测是否科学、依据是否充分等。正是因为如此.我们 所说的规范性同样可表现在政策与法律在形式上的 统一。
综上表明，教育发展规划活动就是政策性和法律性相统一的活动。一个完整的教育发展规划，必 须同时具备政策性和法律性，制定、实施和评价的过 程，就是实现政策性与法律性统-的过程。然而.在 现实中，学校教育规划几乎是被当作或被理解成规划办或管理者的实践经验的“技术活”.其政治功能 被弱化、被淡化。比如学校发展规划普遍存在两种现象：一是过分强调科学性，注重规划内容的理论逻 辑，使教育发展规划成了多数人读不懂的理想“文本”，只能“墙上挂挂”或作为“收藏之物”而远离教育 现实；二是简单地罗列数据和经验总结，或演绎发展 指标和事项，而且目标大、指标高、事项全，至于能否 实现并未进人教育实践的场域。闵此，有一句很经典的话语，教育发展规划过程存在着三种“病态编制时有“少年狂想症实施时有“中年分裂症”，验收 时有“老年痴呆症”。由此看来，教育发展规划越来越流于形式.越来越偏离其本质逻辑.如不加强规范 和引导必然会影响其应有的价值实现。
二、我国教育发展规划70年回顾：政策观主导的规划范式
从世界范围来看，教育发展规划在推进各国教育改革与发展中具有重要地位，发挥着标杆和引领作用。但由于历史文化、政治体制、经济社会发展水 平等国情不同，各国教育规划范式和价值取向随着历史演变也在发生着不同程度的变化。回顾中华人 民共和闰成立以来的发展历史，不难看出教育发展规划一直是属于国家政治的范畴.尤其是在成立初期比较注重规划的政治服务功能.并非专项规划。自“十一五”后，教育发展规划作为一个独立的领域被单列出来.但受政策观所主导.政策思维在实施规 划编制的过程中占主导性。
从规划的历史来看.从“第一个五年计划”到新 时代“十三五”规划，我国教育发展规划走完了 70余 年历程。可以说.从一个特定的角度反映了中国教育改革与发展的实践轨迹，也体现了我国教育发展规划范式在观念上的变化。这里，从三个阶段对这种变化作一考察。
第一阶段，自“第一个五年”计划（1953 —1957) 到“六五”计划（1980—1985)。中华人民共和国成立 初期的计划都是在党中央的直接领导下制定和完成 的。“一五”“二五”作为国民社会经济发展的重要规 划，重点对国家重大建设项目、生产力分布状况以及 国民经济发展的比例关系等，提出了远景目标和方向。此阶段，“教育发展规划”尚未独立出来，有关教 育事业发展的设想或条款一般包含在国民经济社会 发展计划中，充分体现了文化教育事业发展与国民经济社会发展的依存关系。尤其强调文化教育
必须 以罔民经济发展为前提和基础.国民经济发展又必须有一定的文化教育事业来提供保证。：这是我国 教育发展规划的起点和初始形态，行政指令为主导是此阶段的基本特征，教育发展规划的政治观范式在这个时期初步形成。
从“三五”计划开始，国民经济社会发展计划转由国家计划委员会提出并拟定.集权性特征很明显。尤其在强调国防建设、加快“H线”建设的背景下，把 计划实施的政治服务功能提到至高点。“六五”期间
有所变化，国家计委和有关部门会开展深人调查和测算工作，并组织有关专家进行科学论证。不仅开 始注重规划编制的科学预测和专家参与，而且把教 育作为专门条款加以明确。这是我国教育发展规划 的规范性意识确立的关键一步。
第二阶段，自“七五”计划（1986 —1990)到“十 五”计划（2001 —2005)。这一阶段，有三个重要特征：一是国家教育事业发展规划的战略、政治地位前 所未有。早在1983年，国务院就提出着手准备“七 五”计划，并强调“坚持把发展科学、教育事业放到重 要的战略位置上”。二是教育现代化建设进人新的历史阶段，政策调控作用不断加强。“八五”计划实 施以来，我国改革开放和现代化建设取得新的突破. 尤其是对教育体制改革和教育法制建设的探索，成 了中国教育现代化建设之路的里程碑。三是社会经 济体制的转型为教育发展规划的编制确立了新视角。1996年《国民经济和社会发展“九五”计划和 2010年远景目标纲要》出台，它是我国市场经济条件下首个中长期计划，是一个具有跨世纪的里
程碑规划。从此.国家规划事业开始向分权式转轨，教育 发展规划也确立了新的政治视野和政策观范式。
“九五”期间，随着社会体制改革不断深人，市场 调节在教育资源配置中基础性功能逐渐增强。但由 于政府管理制度与集权体制的惯性，政治观主导下 的宏观政策性调控在教育发展规划中起着重要作用。进入21世纪，第一个五年是完善社会主义市场 体制和扩大对外开放的关键期。计划的战略性、宏 观性、政策性特征越来越突出，教育规划的蓝图是“适度超前发展，走改革创新之路”。但如何超前、如何创新？主要以国家宏观调控和政策引导方式，不 断强调和扩大政策调控在教育事业发展的力度和空间。
第三阶段.自“十一五”规划（2006—2010)到 “十五”规划（2016 — 2020)。进人“十一五”时期，我国教育事业发展规划才得以独立出来，并一改过 去惯用表述•代之以“规划”概念，“教育发展规划”得 以应运而生。虽然“计划”与“规划”仅一字之别，但 却从另一侧面反映我国社会从计划经济向市场经济 的重大转变，国家对教育与经济社会、教育规划与社 会发展之间关系的认识，更深刻，也更具战略性、科 学性。[';“十一五”教育规划，以构建和谐社会、建设 小康社会为重要主题。该规划历时三年.起到了教育宣传、增强规划意识的效果，充分体现了“教育规划的编制过程是学习、领会、贯彻落实的过程，也是 一个统一思想、明确思路、谋划发展、推进建设的过程”「7]。相比以往来说，“十一五教育事业发展规划”显著的特点是：一是强调政策性。在规划编制期间，中央政治局集体学习并专门讨论教育问题，整
个规 划制定是在中央直接领导下进行的，坚持政治方向的前提下尤其重视政策依据和政策调控。二是注重 程序规范。在规划前期阶段.教育部专门组织相关人员进行调研和招标，并成立专题专家组.在广泛征 求意见的基础上才正式实施编制工作。据统计，“十一五”期间，国家教育发展规划编制时有近200余名 专家参与了调研、起草和制定，当时有专家提出，“政 府能够将民主决策制度化、规范化，听取政府以外的 第三方意见是教育发展规划非常重大的转变”[8]。可以说，“十一五”教育规划呈现出民主决策、科学决 策、依法决策的新动向。
在这一阶段，《2010—2020国家中长期教育改革与发展纲要》（以下简称《纲要》）作为教育未来发展的纲领性政策文件正式颁布，2012年《国家教育 事业发展第十二个五年规划》完全是依据《纲要》并 落实相关政策精神的结果.整个规划以推进科学发展观为主题，但特别要求从观念转化为具体政策，探 索并建立具有中国特的学校教育制度。应当看 到.无论是《纲要》，还是“十二五”规划，教育发展规 划的政策观范式逐步形成，政策性特征越来越明显。
从上述回顾，可以看出，我国教育发展规划的历 史演进，实际上是一个在体现政治功能性基础上的逐步注重和强调政策性的过程。在这一过程中，虽 然为特定时代服务的目的性特征没有变，但其政策 内容及规范性方式有显著变化。具体表现在：第一，教育规划方式的变化.主要表现为从集权 式的行政计划向分权式的政策调控转换。如前所 述.中华人民共和国成立初期我国的教育发展规划从属于国民经济社会发展计划，以行政指令为主要 运行方式。市场体制建立之后，教育发展规划开始逐步成为独立领
域，运行方式开始从行政计划主导逐步向以政策宏观调控为主转变。进人21世纪后，规划的政治观则通过宏观政策手段完善社会运行体 制，实现转轨并逐步体现民主参与、程序公正性原则，规划主体从单一的行政部门开始逐步转向多元主体参与模式。在规划制定过程中，要求编制者对国家政治、经济和文化环境予以高度关注和战略分析，力求把教育规划建立在一个有广泛参与性、动态
灵活性的活动过程之上。党的十八大之后，在强调 新型智库建设的形势下，我国教育发展规划不再表现为单一的编制主体，而是逐步走向多元主体格局，尤其是专业学术机构及专家团队的参与已成为主流 趋势。而各级政府及教育行政部门作为参与主体. 主要通过招标，或项目合作，或直接委托等方式与高 校、科研机构合作，以此来提高教育发展规划的民主 化程度和科学化水平。[9]
第二，规范性程度逐步提高，主要表现为从经验 式的规划转向系统式的政策性规划。中华人民共和 国成立初期，“计划”这一概念一般是与行政指令紧密关联，经验判断和行政指导起决定性作用十一五”后“规划”被引人并被独立运用，虽然运用过程中 实践性演绎存在着不同程度的变异，比如在教育规 划实务领域，有人把规划理解为“规定一些标准”“计 划一些项目”“谋划一些措施”的“三段式”，因此在规 划内容上容易偏离现实，在形式上流于“八股文”。20世纪90年代初，随着西方公共管理、政策科学、人 力资源等相关理论的引人，理论基础、技术方法不断 增强，实践探索能力不断提升，教育发展规划领域已 超越传统单一的经验判断模式，逐步向规范性、系统 性规划发展。比如.2006年教育部就强调，制定教 育发展规划必须以可持续发展理论、满足需求理论、协调发展理论、适度超前理论、资源
配置优化理论、基础优先理论等为基本遵循或依据。:1°]这些理论及 方法曾作为我国“十一五”以来规划制定的方法论原 则.促进了规划编制的科学性和技术性水平。但在 观念上却侧重于规划的政策创新和政策决策功能，要求各级各类教育和学校把规划当作一种政策执行 和实施。20世纪90年代以后进人转型期，关注重点 从技术层面转向注重政策性层面，教育发展规划的政策观范式逐步突显出来。
仙桃教育网同时，现代科学尤其是系统论的引人，教育发展 规划也就越来越重视教育自身的发展基础和外部的 社会环境，越来越关注教育与社会环境诸要素之间的密切关系，尤其重视两者之间的变迁对教育发展规划本身的影响。进人21世纪，国家教育改革或重 大决策不仅注重人的发展需求这一重大主题.而且在功能上更重视人与社会的并重发展。尤其是现代 教育理念的融人，诸如教育公平观、终身教育观、教 育质量观、个性发展观、科学人才观等理念的深度渗 透，使得教育发展规划的科学性和规范性不断增强。
由此可见，我国教育发展规划范式呈现出从政策观到科学观、从模拟性政策规划到系统性政策规划的演变轨迹，这一演变过程虽然没有偏离政治方向及其政治功能属性，规范性不断增强，但法律观缺 失。当前，在教育政策转型和教育理念变革的背景下.教育发展规划若仍处于政策观引领下或停留在政策认识阶段，而且把实现“政策创新”作为教育发 展规划的一种理念:u]，这不仅会背离规划之初衷，而且与新时代理念不相符，因此调适教育发展规划范式势在必行。
三、新时代教育发展规划范式调适：政治观与法 律观的统一
十八大以后，一系列全面依法治国的新理念、新 思想、新战略的被提出。比如2018年8月，中央全 面依法治国委员会成立并召开首次会议，习总书记 对全面依法治国又有了新的部署、提出了新的要求，指明了全面依法治国的总体思路、重点任务，尤其强 调要研究制定法治中国建设规划.统筹考虑我国社会发展的综合因素，使规划更科学、更符合实际。党 的十九大提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，实际上就是强调治理体系和治理能力的动态发 展特征。其中.教育治理作为国家治理体系的一个重要内容，依法治教是基础和保障，完善法律观范式 是新时代教育治理的一种必要的表达方式，更是教 育治理观念与治理手段的集中体现。第十九届五中 全会通过并启动“十四五”规划的制定，提出了加强 顶层设计与坚持问计于民相结合原则，坚持发扬民 主、开门问策、集思广益，因此，“十四五”规划是实现 党内民主和社会主义民主的生动实践，更是实现科 学决策与民主参与决策的重要载体。依法治国的政 治方向和法治原则，无疑为制定“十四五”教育发展 规划提供了方向性指南。
长期以来，无论是宏观层面还是微观层面，我国 教育发展规划主要是•种以政策观主导的规划范式，法律性或法律观范式尚未确立起来，在一定程度 上影响了规划的引领功能和实践效力。我们强调新 时代教育发展规划范式的调适，就是要在规划活动中回归到教育发展规划本质上来，要在坚持政治性与规范性统一的基础上，调整过去片面的政策观范式.树立与新时代全面依法治国体系相适应的法律观.提升法律性在教育发展规划中的重要地位.最终 实现政策性与法律性的统一。
如何有效地实现教育发展规划范式的调适和转 换？在统筹推进和全面建设社会主义现代化的新征
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