杨晓婷
摘要：囿于传统视角对流域治理定位的局限，长江流域在以往的治理过程中存在着尚未将水资源规划纳入国土空间规划，国土空间管控形势严峻，流域规划与区域规划衔接不足，流域产权制度仍未完全建立，流域生态补偿机制亟须完善等问题。针对以上问题，从国土空间规划视角出发，通过严格落实水生态保护红线要求，构筑长江流域用途管制体系，加强长江流域综合规划与空间规划的协调，完善长江流域产权制度，建立流域水生态补偿机制等措施，以发挥整体性合力，实现流域治理目标。
关键词：长江流域；国土空间规划；水流产权；生态补偿；流域治理
中图分类号：ＴＶ８８２．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：２０９５－６９１６（２０２１）０３－０１２８－０４
一、问题的提出
长江流域的治理关乎我国生态文明建设大局，已经成为国土空间布局和落实区域发展战略的重要议题。国土空间规划是在国土空间范围内进行资源开发利用和环境修复的重要指南，是我国新时期提升流域空间治理能力的重要手段，是落实生态文明体制改革总体方案、推进生态文明建设的重要举措，习近平总书记更是将国土空间规划提升到了治国理政的高度。在空间视域下，长江流域的法学意涵不仅包括以长江为主体的各水系及支流的“水系组合”，还包括了流域范围内与水要素相关的其他环境要素，其实质是长江流域范围内“山水林田湖草”等多种要素共同聚合而成的空间整体。长江流域国土空间范围内所存在的复杂利益关系，为法律工具的适用提供了场所[1]，需要从空间规划的战略高度和规划工具的法律约束性效果对长江流域的国土空间布局进行统筹安排。
2013年，“空间规划”第一次在党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中适用，提出要“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态管制边界，落实用途管制”。其后，“空间规划”这一理论便陆续出现在中央会议和政策文件之中①。2018年5月，自然资源部牵头组织召开长江经济带国土空间规划研讨会，对长江流域自然资源现状及潜在生态环境风险、三条控制线、流域土地开发利用情况及产业空间布局进行了协调性分析，研讨了生态环境保护、航运发展、水资源利用保护及岸线使用、农业面源污染等国土空间治理问题。针对长江流域的特点，2019年12月23日，全国人大环境与资源保护委员会提请审议的《中华人民共和国长江保护法（草案）》强化“一盘棋”理念，主张在长江流域统一的国土空间规划视域下统领水污染防治、水资源利用以及流域空间范围内的岸线使用和航运发展等，发挥
整体性合力。因此，在实现长江流域治理的法治化进程中，长江流域国土空间规划改革具有重大意义。
二、国土空间规划对长江流域治理的突破
（一）新时代国土空间规划的实践背景及其理论价值
国土空间是各种自然资源依附的物质载体，在国土空间边界范围内进行各类自然资源的开发建设、保护和管制符合生态文明建设的要求，这种国土空间视域下的高水平治理迫切需要行政领域的规划指导。中央全面深化改革委员会第六次会议于2019年召开，审议并通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019]18号）（以下简称《意见》），《意见》的出台为国土空间规划体系的建立提供了基本方向。国土空间规划是“多规合一”，但国土空间规划并不是将以往的主体功能区规划、土地利用规划、城市规划进行简单融合的“多规合一”产物，而是“区域整体”的谋划，是一项具体的制度改革措施，表现为规划升级，以国土空间规划取代传统的碎片化土地规划、城市规划、城乡规划等，实现规划整合，这是党中央、国务院的重大战略部署。
国土空间规划是在三类五级基础上的空间系统规划。三类指的是空间范围内宏观的总体规划，微观视角下的详细规划以及具有特定规制对象的专项规划。五级指的是中央、省、市、县、乡自上而下纵向的行政权力配置。三类五级的规划体制不仅保证了上级国土空间规划的领导性和统一性，还有利于各
级政府因地制宜编制本级国土空间规划，通过给予下级政府自由裁量权的方式确保国土空间规划适用的正当。国土空间规划通过行政权的配置设计，使得以往存在的弊端，如同一个区域范围内的规划种类过多、规划内容重叠、周期过长、地方规划朝令夕改等问题得到了有效解决。
（二）长江流域治理中国土空间规划的必要性
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政府作为治理主体，其治理的行政行为是有边界的，但是流域有其自身的流动性特征，流域治理的边界是具有延展性的，只有将政府的行政行为和流域治理中存在的问题实现空间上的对应，才能为长江流域治理的有效性提供基础性条件[2]。国土空间范围内的自然资源具有公益性特征，政府作为国家这一自然资源所有权人的代表，应该承担管制义务[3][4]，政府作为公共部门享有国家赋予的规划权，需要对国土空间范围内的资源活动进行宏观规划调控[5]，这属于公权力范畴。其本质是政府主导空间范围内的资源配置，进而实现有限的国土空间资源有序合理利用。由于当前国土空间规划编制刚刚起步，规划的编制内容、方法及有关的法律法规尚未明确，需要选择一定区域先行开展国土空间规划。2014年12月，习近平总书记做出重要批示，强调长江经济带是我国国土空间开发最重要的东西轴线。
2018年5月8日，为落实习近平总书记的要求，自然资源部牵头编制了《长江经济带国土空间规划（2018—2035年）》，这是“多规合一”后我国第一个具有先导性的宏观性国土空间规划。通过将长江流域作为一个整体空间开展国土空间规划，有利于统筹空间开发利用，实现全流域全要素国土空间统一用途管制，从而提升长江流域的治理水平。
首先，国土空间规划是推进长江流域国土空间开发和管制集约高效的重要战略手段[6]。长江流域内各自然要素相互关联极为密切，上中下游之间密不可分，通过编制实施长江流域国土空间规划，把生态环境建设放在更加突出的位置，在宏观层面上统筹考虑长江流域的资源开发和环境保护、城镇体系建设与乡村发展等涉及国土开发的全局性问题，对长江流域综合治理尤为重要。
其次，以国土整治为抓手，推进国土空间范围内长江流域的综合治理，是贯彻“山水林田湖草”生命共同体理念的突破口，有利于引领全国生态文明建设。长江流域治理以生态修复为目标，充分运用国土空间综合整治，提升自然资源质量、修复受损自然生态系统、优化国土空间格局、提升国土空间服务，有利于构建长江流域的绿基础设施网络体系，统筹优化长江岸线生产、生活、生态空间布局。
最后，国土空间规划有利于完善长江流域综合治理机制。我国到2012年底相继编制完成了7大流域综合规划[7]，规划内容更加重视人水和谐，以促进流域可持续发展。长江流域在生态资源配置中的外部性特征明显，但综合规划仍然没有完全考虑到国土空间范围导致流域问题的多种要素，尤其是缺失市
场要素的合理运用。从国土空间规划视阈下将长江流域内的各种自然资源进行统筹协调，并行建立流域水权制度和空间视角下不同行政区的生态补偿机制，将流域生态资源的公共物品属性转化为公共权利义务，通过国土空间规划完善长江流域的综合治理机制。
三、长江流域国土空间规划存在的问题
（一）尚未将水资源规划纳入国土空间规划
国土空间规划离不开水资源开发利用与保护的规划，从“山水林田湖草”中的要素来说，每一个都与水资源有关。我国虽然已经从宏观约束的角度出发形成了一系列以国家级自然保护区为划分标准的国土空间规划，但仍缺乏根据水资源的流动性特征出台的适应性政策。例如，处于流域下游的国家级自然保护区虽然已经划定了控制线，但只是空间位置的约束，并不足以约束水资源的流动。上游对水资源的开发利用可能截断自然保护区的生态流量，导致地理空间上的控制线形同虚设。“一张图”不应仅仅是地理空间的划分，也需要有水资源这种流动性资源的划分。“多规合一”的最高境界应当能够把水资源规划也放到“一张图”上面。《国土资源环境承载力评价技术要求（试行）》（2016）只有“土地部分”和“地质部分”，缺少“水资源部分”。《生态保护红线划定指南》（2017）只有地理位置的红线，没有生态需水量的红线。这些都说明，现有的“一张图”工程尚未做好纳入“水资源规划”的准备，国土空间立足于自然资源的空间载体，无论如何都应当做好水资源规划。
（二）长江流域国土空间管控形势严峻
总体而言，长江流域国土空间管控形势严峻，在长期开发利用中形成的问题较多：一是污染问题种类复杂，水污染物排放量大，对区域生态环境影响大。二是生态功能退化，生态修复困难。三是流域沿线仍存在严重污染流域的高污染产业，加之不可抗力导致的自然灾害，使得长江流域水污染治理阻力大。四是长江流域上游仍布局很多高风险产业，这种产业布局的弊端使得上游污染严重，缺乏空间性的集约利用。五是长江流域的生态保护与经济发展、人民生活需求存在矛盾，迫切需要政府公共部门的调节解决机制。长江流域国土空间管控的相关制度与生态文明建设的要求还有差距，应当发挥国土空间规划的基础性作用，突出“用途管制”对国土空间开发保护的重要作用，统筹国土空间资源的合理利用和环境治理，不断修复长江流域生态环境。因此，要不断强化规划的权威性和有效性[8]，配套行之有效的用途管制措施，维护依法治国的政府空间治理秩序，提升国土空间规划的治理水平。
（三）长江流域规划碎片化问题
统观我国目前现有的法律法规和有关政策，有关长江流域水资源利用和水土保持等的专项规划众多，但仍
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不足以应付流域空间范围内多因素造成的治理问题。近年来，为支撑经济社会发展，以重点经济开发区为单元的区域规划，如主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、环境功能区划等已经编制，从不同的角度对长江流域治理体系发挥了重要的影响，对长江流域国土空间规划的适用奠定了基础。但这种“多规并存”的现象并没有有效地治理长江流域，而且导致“多规冲突”，更深层次上是权力部门的“权力博弈”，必须通过国土空间规划重构垂直层面的权力关系和水平层面的政府与市场关系。另外，长江流域目前是要素式的碎片化规划，而国土空间规划的对象是“空间整体”，因此，长江流域国土空间规划应升级为空间的综合规制对象。
（四）空间规划制度与他项制度的衔接问题
理论上，治理强调政府主体与市场主体之间的配合，由政府主体提供相应的公共服务，去实现相应的治理任务[9]。与第一代环境法时期政府高权行政下的“命令—控制”管理模式相比，流域的治理应当更科学和文明的以市场机制为核心机制[10]，必须将规划这种行政性行为与市场手段两种路径紧密结合。
首先，国土空间规划的实施和监管离不开完善的自然资源资产产权制度，只有明确了有关自然资源的产权主体、产权客体、产权权能和产权边界等具体内容，才能充分利用市场机制的有力作用，达到流
域空间长效治理的作用，有效解决环境治理的外部性问题。2016年，水利部、国土资源部印发《水流产权确权试点方案》，将水资源资产产权化，明确了水资源使用的所有权人以及产权所赋予的权能，初步为流域产权制度的建立提供了方案。但流域空间所涵盖的资源种类丰富，水域确权划界工作存在与国土范围内的其他自然资源的协调问题，因此，除水资源之外其他资源产权化制度的设立也是必不可少的。可见，流域产权制度的建立和完善还面临很大问题。
其次，正义是指人类社会普遍认可的，具有公正性、合理性的价值观[11]。“公平正义”的本意是要求各方权利平等，资源分配合理，反映在国土空间利用层面上就是流域生态补偿机制的运用完善。生态补偿机制作为解决不同主体水资源利用和流域生态环境保护利益平衡的重要手段，对于协调流域治理中的各种利益关系，实现流域治理的目标具有重要作用。2016年，国务院印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》中已经提出要全面开展生态保护补偿，但在实践中仍然存在补偿标准不合理和补偿范围不确定的问题。另外，面对空间视域下更大范围的生态补偿机制的协调和长效运用，目前的流域生态补偿机制仍不能满足需求，亟须对空间范围内的流域生态补偿各因素进行博弈分析，构建一种空间视域下的流域生态补偿机制。
四、长江流域国土空间规划的完善
（一）严格水生态保护红线要求
从国土空间规划视角下进行长江流域治理是长效治理长江流域生态环境问题的重要途径。长江流域空间单元中最复杂和重要的元素就是水，水资源的利用和水生态环境的状况与长江流域整个空间领域的生态环境状况息息相关。为了实现我国经济社会的可持续发展，科学划定并严格的遵守生态保护红线必不可少。
首先，要从空间视域角度出发，明确划定长江流域作为一个生态空间的生态保护红线。其次，要确保将长江流域空间范围内生态环境的重点功能区、敏感区和生态环境脆弱区划入生态保护红线，严格按照统一的长江流域国土空间规划进行保护；严格禁止在水生态保护红线范围内进行不合理的开发利用活动，更不能改变其规定的用途，保证整个空间范围内长江流域生态环境的底线不被侵犯。最后，水生态保护红线离不开相应的政策法规，要制定水生态保护红线管控的相关办法，在长江流域国土空间规划的编制和实施程中，严格落实水生态保护红线管控要求。
（二）构筑长江流域用途管制体系
《宪法》第九条明确规定，国家对自然资源享有所有权，环境义务论亦要求国家承担环境治理和监管责任，但是国家作为虚拟的监管人，只能由法律赋予自然资源部这一系统治理的职责，通过国土空间规划落实国土空间用途管制，以空间规划来落实国家的顶层国土空间布局，通过用地指标分配、资源空间分配等规划改革倒逼发展方式向绿发展、高质量发展转型，以达到生态保护的修复目的。“山水
林田湖草”作为长江流域国土空间内共涵的自然资源，必须统筹考虑，只有构建以空间为单元的流域用途管制体系，才能从源头预防生态破坏和环境污染。具体而言，上游地区要合理利用水资源，加快产业转型，严格限制高污染和高风险企业，中游适度利用，下游重点修复生态环境，确保流域沿岸生态空间使用合理。要在行政区域管理的基础上扩宽整合为空间单元的管控，以河长制为抓手，对流域内“山水林田湖草”统一管控，从而构筑完善的长江流域用途管制体系。
（三）整合长江流域规划体系
流域治理是一个涉及多种自然资源要素的复杂问题，仅仅依靠某一方面的规划无法从根本上解决长江流域的生态环境问题，因此，要整合涉及多种自然资源要素的空间规划。当然，长江流域国土空间规划离不开长江流域内现有的综合规划和专项规划，但是国土空间规划
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不是简单的“多规合一”，要更加注重规划的全面协调，必须以流域空间为单元，将流域内各行政区域的主体功能区规划、土地利用规划和生态环境规划内化于国土空间规划，增强整体性的国土空间规划的
有效性，实现现有规划与国土空间规划的衔接、协调等工作。在空间规划中，通过明确生态区、农业区和城镇区的不同划分，严格控制三条控制线即生态保护红线、城镇开发边界和永久基本农田，达到生产、生活、生态“三生共赢”的要求。通过整合长江流域规划体系，有利于实现国家治理体系的现代化，能有效地解决“多规冲突”的矛盾，实现空间规划体系的整合，使得纵向的政府事权划分得到重构。
（四）完善长江流域产权制度和生态补偿机制
为达到长江流域空间规划制度与他项制度的有效衔接，有必要在国土空间规划中完善流域产权制度和生态补偿机制。
首先，流域产权制度是建立流域生态补偿机制的重要前提，对于流域生态环境治理具有重要作用。根据2030年水资源总量管理制度的要求，基于流域本身具有的空间性特征，通过明晰空间内流域资源产权主体及其权能，建立长江流域水资源总量指标交易制度，并辅以必要的监管措施，是流域产权制度法治化的必然要求。另外，必须设立除水资源之外的流域空间范围内的其他资源的产权化制度；实现流域产权主体多元化，放宽对流域产权使用主体的限制；给与流域产权主体相应的处分权能，在产权交易中提高效率，实现流域的平衡发展；完善流域产权制度相应的监管体制，设立对产权交易进行监督管理的委员会，同时建立来自政府和社会的多元化监督机制，从各方面完善长江流域产权制度。
其次，流域治理法律机制的组织结构要注重在相关主体间采用流域政府间生态补偿的市场化方式，以
抑制流域治理中负外部性问题的发生[12]。从长江流域的空间范围看，上中下游本身就是一个有机整体，无论在水资源的数量上还是质量上都是息息相关的，因此必须整合考虑，引入流域生态补偿机制。长江流域生态补偿属于国家尺度上大江大河流域的生态补偿，其机制设计较为复杂，国土空间规划中涉及的长江流域生态补偿机制应当明确空间范围内获益区的补偿责任和分类统一的补偿依据。同时，长江流域空间范围内经济发展水平各不相同，因此，还应当在长江干流和各支流因地制宜的形成不同的生态补偿模式和标准。通过“一盘棋”的长江流域国土空间规划，对整个流域生态空间进行合理规划，使各个地方为了长江流域整体规划的实施，履行政府之间的补偿或者政府与个体之间的补偿，实现流域内各段的公平和正义。
注释：
①这些会议和文件包括《国家新型城镇化规划（2014—2020
年）》、2013年中央城镇化工作会议、《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》、2015年中央城市工作会议、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》《省级空间规划试点方案》《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》等。
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作者简介：杨晓婷（1996—），女，汉族，山西平遥人，单位为辽宁大学，研究方向为环境与资源保护法。
（责任编辑：王宝林）
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