吴道喜
长江水利委员会防汛抗旱办公室
摘要：长江流域是中国的最大河流，也是世界上的第三大河流。频繁而严重的洪涝灾害一直是中华民族的心腹之患。本文简单地介绍了长江流域防洪治理的指导方针与原则、防洪体系的组成，并对长江流域防洪体系进行了简要的评价。最后，对如何进一步提高长江的整体防洪能力和流域防洪管理提出了建议。
关键词：长江流域防洪评价
一、概述
长江是中国最大的河流，也是世界著名的河流，发源于青藏高原，干流流经11省(自治区、直辖市)，全长6,300余km，流域面积180万km2，约占全国总面积的1/5，居住着全国1/3的人口。流域内气候温和，水资源丰沛，矿产资源丰富，交通便利，自古以来就是我国政治、经济、文化、军事的重要地区。然而，长江流域频繁而严重的洪涝灾害威胁着流域内的广大地区，特别是经济发达、人口密集的中下游平原地区。据历史记载，从公元前206年至公元1911年的2117年间，长江共发生洪灾214次，平均10年一
次。19世纪中叶，连续发生了1860和1870年两次特大洪水。20世纪，长江又发生了1931、1935、1954和1998、1999年等多次特大洪水，历次大洪水都造成了重大的灾害损失。洪涝灾害制约社会经济发展，严重影响生态环境，一直是中华民族的心腹之患。
新中国成立50多年来，中国政府十分重视对长江防洪治理，投入了大量的人力和物力进行防洪建设。1998年大洪水以后，更加重视长江的防洪治理，加大了投入力度。
二、长江防洪体系的组成
长江流域既是一条水资源十分丰富的河流，又是一条洪灾较为频繁的河流。长江的洪水由暴雨形成，具有峰高、量大、历时长的特点；洪水来量大与河道泄洪能力不足的矛盾十分突出；堤防一旦溃口，长江中下游平原区淹没历时长、损失大，甚至会发生大量人口死亡的毁灭性灾害；长江中下游平原区，上下游、左右岸、江湖之间防洪关系复杂，矛盾较多。因此，针对这些特点，对长江的防洪治理提出“蓄泄兼筹，以泄为主”的防洪指导方针及“江湖两利，左右岸兼顾，上中下游协调”的指导原则。
以上述方针和原则为指导，长江流域特别是中下游地区开展了堤防整修加固；进行了下荆江系统裁弯；安排或兴建了荆江分洪区、汉江杜家台等一批分蓄洪工程；兴建了丹江口等一批具有防洪作用的支流水库。到目前为止，已初步形成了由堤防、部分支流水库、蓄滞洪
区、河道整治工程及非工程措施组成的长江防洪体系。长江防洪的关键性工程－三峡水利枢纽正加紧建设，明年即将开始蓄水。
（一）防洪工程措施
长江流域水资源保护局1、堤防工程
堤防是长江流域最古老、最基本的防洪设施。长江堤防以地域划分为上游堤防、中下游堤防、海塘三部分。长江中下游堤防包括长江干堤、主要支流堤防，以及洞庭湖、鄱阳湖区等堤防，总长约3万km，是长江堤防工程的主体部分。
2、分蓄洪区工程
长江中下游安排了40处可蓄滞洪水500亿m3的分蓄洪区。其中荆江地区4处；城陵矶附近区25处（洞庭湖区24处，洪湖区1处）；武汉附近区6处；湖口附近区5处（鄱阳湖区4处，华阳河区1处）。
目前，相对比较完善的分蓄洪区有荆江分洪工程、汉江杜家台分洪工程，这些工程自建成以后发挥了削减洪峰、蓄纳超额洪水、降低江河洪水位的作用。
当前长江流域蓄滞洪取还存在区内居民贫穷、分蓄洪设施不完善、区内安全建设滞后、政策法规不完善，缺少相应的控制手段、管理机构不健全，工程管理落后等诸多问题。
3、水库
长江流域在支流上已建成了大中小型水库4万多座，总库容1222亿m3，其中大型水库152座，总库容1195亿m3。这些水库对削减洪峰和减轻水库下游地区的防洪压力发挥了重要作用。以防洪作为首要任务且对中下游防洪具有关键作用的三峡水库工程的建成，将标志着长江防洪建设进入一个新的阶段。
4、河道整治
新中国成立以来全面开展了长江河道整治的规划工作。对崩岸河段进行了守护，实施了下荆江裁弯工程和河势控制工程以及堵汊工程。通过河道整治，对于稳定河势，保护沿江堤防安全、扩大河道泄洪能力，发展经济等起到了显著的作用。
5、平垸行洪、退田还湖
1998年大洪水后，“平垸行洪、退田还湖”纳入长江综合防洪体系，这既符合长江流域防洪的实际情况，也符合“人与洪水和谐共处”的指导思想与可持续发展的要求。对围垦开发的土地，要求在任何洪水情况下都不被淹没，不给洪水以必要的出路，必会出现人争水地，水致人灾的局面，同时也会影响防汛大局，不利于保护重点地区。
长江中下游平垸行洪、退田还湖的对象是长江干堤之间严重阻碍行洪的洲滩民垸、洞庭湖及鄱阳湖区
除重点垸、蓄洪垸以外的部分防洪标准低“三年两溃”的民垸。考虑到沿江及湖区人多地少和长江洪水的特点，对影响行洪的洲滩民垸采取既退人又退耕的“双退”方式，坚决平毁，对其他的民垸可采取退人不退耕的“单退”方式，即平时处于空垸待蓄状态，一般洪水年份仍可进行农业生产，遇较大洪水年份，则滞蓄洪水。这样既可发挥相对较好的调蓄作用，又有利于解决移民的生活出路的问题，同时也减轻政府负担。
（二）防洪非工程措施
非工程措施是长江防洪体系的重要组成部分。经过多年建设，目前流域内有报汛站1000
多个，初步建立了一套基本适应当前防汛需要的水情信息系统；制定了干流及主要支流洪水作业预报方案；通信预警系统正在兴建；国家相继颁布并实施的《水法》、《水土保持法》、《防洪法》及《河道管理条例》等法律和法规，以及水利部和长江流域各省市颁布的一些配套的法规、政策，为依法防洪和依法管理提供了必要的依据。
三、长江流域防洪体系的评价
经过多年建设，长江中下游干流主要河段的防洪能力有了较大的提高。荆江河段依靠堤防可防御约10年一遇洪水，配合分蓄洪区，可防御约40年一遇洪水；城陵矶河段依靠堤防可防御10-15年一遇洪水，
考虑比较理想的使用分蓄洪区，可基本满足防御1954年型洪水的需要；武汉河段依靠堤防可防御20-30年一遇洪水，考虑分蓄洪区比较理想地使用，可基本满足防御1954年实际洪水的防洪需要；湖口河段依靠堤防可防御20年一遇洪水，考虑分蓄洪区比较理想运用的情况，可达到防御1954年实际洪水的需要。
实践证明，《长流规》提出的“蓄泄兼筹，以泄为主”的综合治理方针符合长江的特性和洪水特点，应继续贯彻和执行。同时，有必要根据防洪工程现状以及长江中下游地区自然条件和社会经济情况的发展变化，按照国家的有关文件精神以及水利部提出的治水新思路，对长江流域防洪总体规划进行修订，以指导长江防洪工程建设，协调人与自然、人与洪水的关系。同时，要研究三峡工程建成后对长江中下游河势、江湖关系的影响，研究所面临的新形势、新问题以及对策。
四、建议
针对进一步提高长江的整体防洪能力和流域防洪管理水平提出以下建议：
（一）采取综合措施，提高长江整体防洪能力
防洪能力的提高需要工程措施与非工程措施并举。1998年大洪水后国家投入巨额资金进行长江防洪建设。通过几年的建设，堤防的抗御能力大大地提高了，2002年汛期中游地区部分堤段最高水位与1996
年最高水位相当，但险情却大大地减少。随着长江堤防工程加高加固工程建设2002年年底基本完成，以及三峡工程即将建成蓄水，长江防洪工程建设的重点将转移到分蓄区的建设。长江中下游蓄滞洪区工程是长江中下游防洪体系的重要组成部分，即使将来三峡工程投入运用，仍然需要使用蓄滞洪区，只是运用范围减少、使用频率降低而已。
同时，还要加强河道整治、长江干流控制性工程建设以及水土保持等其它工程措施的建设。在抓紧各项防洪工程措施建设的同时，还必须抓紧长江防汛信息系统、防洪调度决策支持系统、法律和法规体系等非工程措施的建设。建立覆盖面广、完善的、高效的信息系统；科学的、先进的决策支持系统；完善的、强有力的法律法规系统。
要切实加强防洪工程体系与非工程措施的配套建设。要十分重视对水情、工情等基础资料的观测、收集、整理和积累。在完善工程体系建设和资料收集、积累的同时，还十分重视防洪非工程措施的建设。要相当注重加强洪水风险意识教育，使人们充分认识到防洪工程只能防御一定频率的洪水，对可能的超常规洪水要有防患意识。同时，要建立覆盖全流域江河
地理信息系统和水力学模拟系统，对重要的堤防均要建立防汛决策支持系统。
（二）需要切实转变观念，实现水利可持续发展
目前在欧洲发达国家的水管理中很注意全流域的管理，明确提出了“人与水和谐共处”、“回归自然”、“修复河流生态系统”等目标，使流域生态系统保持较好的状态。流域内的居民普遍有环保和生态保护意识。
我国也开始注重人与水和谐共处，并采取了诸如“平垸行洪、退田还湖、移民建镇”等一些措施，给洪水出路，但还远远不够，需要进一步转变观念，改变单纯依靠工程措施而不重视非工程措施的观念，纠正只注重当前效益而缺乏长远考虑的“急功近利”行为，使长江水资源实现可持续发展与利用。
（三）需要大力加强管理，促进水利现代化
与国际先进水平相比，长江流域的水资源管理、水利工程管理、流域综合管理存在着较大的差距，主要表现在管理人员的素质、管理制度化、管理思路等几个方面。管理人员的素质、社会地位和收入等都有待于进一步提高；管理制度需要进一步完善；管理思路要进一步拓宽。各流域机构的管理大多还仅限于对水系的管理。而对水资源的管理也仅限于对水资源量的管理，很难对水质进行管理。即比较注重对水的资源功能进行管理，对水的环境功能及生态功能的管理相差更远。
要加强流域的统一管理。充分发挥流域机构在管理、监督、协调和指导等方面的作用。
（四）需要加强执法的力度，发挥法律的保障作用
近年，我国有关水管理的法规建设明显加强，相继颁发了《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》、《蓄滞洪区补偿办法》等一系列法规和条例。但在具体条文中措施不够具体甚至有漏洞。尤其缺乏监督和执法手段，使一些违反法律规定的行为难以依法处罚，使水管理缺乏法律的有力支持。
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