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■乐天中
跨地域的河流受到污染后，治理难度增大，为此建立跨地域水环境生态补偿迫
在眉睫。以新安江流域生态补偿机制政策为例，从新安江流域生态补偿机制政策构
建、政策实施过程中面临的问题和建立新安江流域生态补偿机制的政策建议三个方
面，分析了新安江流域生态补偿机制政策。
新安江流域生态补偿机制政策构建
新安江流域基本情况
新安江发源于黄山市休宁县，自西向东流经皖浙两省。新安江是安徽省境内仅次于长江、淮河的第三大
河流，是黄山市人民的母亲河。同时新安江也是浙江省最大的入境河流，经千岛湖、富春江、钱塘江入东海，其在两省交界处经街口流入浙江省淳安县的千岛湖。新安江流域属中低山丘陵地带，流域人口100多万人。新安江流域上游的行政区域为黄山市和绩溪县，下游行政区域为浙江省杭州市。
相关概念的界定
（1）生态补偿的内涵
目前关于生态补偿的内涵众说纷纭，国内许多学者分别从不同的视角分析了生态补偿的内涵。权威学者有王金南教授，他认为生态补偿至少有四个层面的含义：一是对生态环境本身的补偿；二是生态环境补偿费的概念，即利用经济手段对破坏生态环境行为予以控制，将经济活动的外部成本内部化；三是对个人或区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿，相当于绩效奖励或赔偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入等，包括重要类型（如森林）和重要区域（如西部）的生态补偿等。还有较为权威的概念认为，生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系，促进补偿活动、调动生态保护积极性的各种规则、激励和协调的制度安排。
目前我国建立生态补偿机制的重点领域有：自然保护区的生态补偿；重要生态功能区的生态补偿；矿产资源开发的生态补偿；流域水环境保护的生态补偿（2007年，国家环保总局发布《关于开展生态补
偿试点工作的指导意见》，将流域水环境保护列为生态补偿试点的四个领域之一）。
（2）流域生态补偿机制的概念
流域生态补偿机制是针对流域水环境跨界污染，采用公共财政或市场化手段来调节生态关系密切但不具有行政隶属关系的区域间利益关系的制度安排。
新安江流域生态补偿机制试点的背景分析（1）环境污染和生态破坏
新安江及千岛湖水质一直保持较高水平，但随着我国工业化、城镇化进程加快，特别是进入21世纪，千岛湖蓝藻异常增殖现象引起各方关注，迫切需要皖浙两省围绕生态保护，实施新安江流域生态补偿机制试点政策，以此来缓解新安江面临的污染问题，保护这条全国为数不多的水质较优河流。
（2）领导层的高度重视
习近平总书记对新安江、千岛湖水环境保护高度重视，2005年在浙江工作期间，就对新安江流域保护工作开展调研并作出明确指示；2011年担任中共中央政治局常委、时，又专门在《关于千岛湖水资源保护情况的调研报告》上作出重要批示，强调“
千岛湖是我国极
在这个问题上要避免重蹈先污染后治理的覆辙”，希望浙江、安徽两省要着眼大局，从源头控制污染，走互利共赢之路。此后拉开了全国首个跨省水环境生态补偿试点的大幕。
（3）国家总的发展方向和政策支持
党的十九大报告指出：“发展是解决我国一切问题的基础和关键，发展必须是科学发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿、开放、共享的发展理念。”坚持新发展理念是我国经济社会今后发展的大方向，其中绿和共享的发展理念对新安江流域生态补偿具有重要指导意义。绿理念要求在新安江流域要做到保护一江清水，不搞大开发，践行“绿水青山就是金山银山”的生动实践。共享理念要求在新安江流域内，生态补偿要兼顾公平和效率，使流域上下游都能在生态补偿中既有所付出，又有所得。在政策方面，该区域作为长三角地区的生态屏障，重要性不言而喻，国家在财政等政策方面给予支持。
（4）促进流域经济发展，打赢脱贫攻坚战
“绿水青山就是金山银山”是时任浙江省委书记习近平同志于2005年8月在浙江湖州安吉考察时提出的科学论断。新安江流域的特征要求我们必须保护好这里的绿水青山，做大金山银山，不断丰富发展经济和保护生态之间的辩证关系，在实践中将“绿水青山就是金山银山”化为生动的现实。我国打赢脱贫攻坚战有“五个一批”举措，其中就包括了生态补偿脱贫一批（“五个一批”即发展生产脱贫一批、异地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批）。加大新安江流域贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付，扩大政策实施范围，让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员，从而促进新安江流域经济发展和打赢脱贫攻坚战。
政策过程和政策分析
（1）新安江流域生态补偿机制政策实施过程
事关皖浙两省的新安江流域生态补偿机制从2004年起开始酝酿。在2006年十届全国人大四次会议上，全国人大代表何少苓等提出《关于在新安江流域建设国家级生态示范区和构建“和谐流域”试点的建议》。2006年和2007年，全国人大常委会连续两年督办关于新安江的共享示范区建议。到2010年12月9日，全国政协人口资源环境委员会在浙江千岛湖调研后，形成了《关于千岛湖水资源保护情况的调研报告》。黄山市政协针对调研报告涉及的有关问题，迅速组织力量调研，全面客观地反映新安江流域保护与治理工作，提出六个方面的建议，得到全国政协调研组的高度重视和采纳。黄山市政协关于“建立新安江全流域国家生态保护试验区”“在黄山市建立国家低碳高新经济开发区”等具体建议，被吸纳到调研报告当中。调研报告先后得到了习近平、李克强等中央领导的重要批示，促成 了我国首个跨省流域生态补偿机制试点实施。2011年财政部、环保部共同颁布实施《新安江流域水环境补偿试点实施方案》。2015年9月新安江生态补偿试点写进《生态文明体制改革总体方案》，鼓励各地区开展生态补偿试点，继续推进新安江水环境补偿试点，推动在京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江一韩江等开展跨地区生态补偿试点。2016年5月国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，明确提出“继续推进新安江水环境生态补偿试点”。这是新安江生态补偿试点写进《生态文明体制改革总体方案》后，再次纳入国家生态文明建设“顶层设计”。
（2）新安江流域生态补偿机制政策分析
2011年，在环保部和财政部的推动下，新安江流域跨省生态补偿试点启动。根据制度设计，2012—2014年为第一轮试点，每年提供补偿基金5亿元（中央财政3亿元，皖浙两省各承担1亿元）。如果年度出境水质达到考核标准，
5亿元全部补偿给黄山市；如果出境水质达不到标准，则中央财政的3亿元补偿给黄山市，浙江出资的1亿元和安徽出资的1亿元均归浙江省。2015年起，安徽和浙江两省又启动为期3年的第二轮试点，中央财政资金不变，两省资金提高到2亿元，补偿原则与第一轮相同。2010—2013年，根据新安江皖浙国控断面的水质监测数据，流域生态补偿资金的补偿主体为中央政府及浙江省政府，补偿受体为安徽省政府。
（3）政策实施过程中的利益相关方社会效益分析
与利益关联最为密切的农民、企业、政府是最核心的利益相关者。
新安江流域生态补偿政策中与农民具体相关的政策主要包括渔业网箱退养、畜禽养殖集约化、生态茶园建设、乡村保洁员、河道打捞队建设等。关于渔业网箱退养政策，能够完全补偿因网箱退养造成的损失，农户多数可以接纳。关于畜禽养殖集约化政策，对一般农民几乎无影响。关于生态茶园建设政策，大多数农民在种植茶叶过程中并未减少化肥农药的使用。关于乡村保洁员政策，带动了就业，改善了生活环境，农民对这项政策的评价较高。关于河道打捞队政策，大多数沿江地区均已设立河道打
捞队，对农民收入影响不大。
对于企业而言，新安江流域水污染防治政策对其影响最大的就是产业结构优化，主要内容包括关停严重污染的
  对于上下游地区所在的政府来说，新安江流域水环境保护的重要性使得经济发展与保护环境的矛盾有
所扩大。位于上游的安徽地区对经济发展要求十分迫切，位于下游的浙江地区则对生态环境要求较高。
新安江流域生态补偿机制政策实施过程中
面临的问题
补偿形式较为单一
  新安江流域的生态补偿，不仅要得到价值补偿，还要得到实物补偿。新安江流域现阶段的生态补偿形式仍然仅限于价值补偿。目前在产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等补偿方式方面均没有一个可以“搬上台面”的合作案例。同时，黄山市和杭州市用于新安江流域生态环境保护所花费资金甚至大于国家和两省的补助资金。另外，对于政府补偿方式的选择也过于单一，只体现在财政转移支付方面，对于异地开发、项目支持和对口支援、实物补偿等方式没有尝试，补偿方式的多元化体系有待形成。
补偿资金分配不合理
  目前新安江流域的补偿形式和补偿机制设计上给财政的、给地域的经费，给产业的资金，都很难补偿到居民身上。流域内广大居民为保护一江清水，改变了很多传统的生产生活方式，但生活质量却始终
难以提高，一些居民甚至还处在贫困边缘。他们守着青山绿水，树不能砍，水不能取，鱼不能捕，畜禽养殖和粮食种植都受到约束。主要的收入来源还是依靠外出打工，还承受着高房价和高物价的影响，享受不到保护生态环境带来的足够好处。居民得不到合理的生态补偿资金，导致生态补偿政策成果不稳定。
主体利益冲突制约生态补偿
  新安江流域上下游的黄山市、绩溪县和杭州市经济发展水平差距较大。位于上游的黄山市尚处于工业化发展中期，而下游的杭州市处于后工业化阶段。经济发展的不同阶段，意味着其阶段性发展目标存在巨大差异。处于经济发展后工业化阶段的杭州地区更加注重环境质量，而要满足环境质量要求，就必然抑制处于工业化中期阶段的上游地区的经济发展。因为上游的黄山市处于生态补偿试点区域内，不得不放弃承接产业转移的机会。从某种意义上说，上游黄山市的这种巨大经济利益损失，换来了生态环境达标。主体利益冲突还是严重制约生态补偿的有序进行。
流域生态补偿机制不健全制。处于浙江省但属于流域相对上游地区的淳安县也面临着同黄山市一样的问题和需求，要求建立跨县市区的新安江流域生态补偿机制。
跨行政区部门管理组织缺位制约生态补偿
  流域生态补偿的各方存在矛盾，生态建设与生态补偿效率低下的主要原因还是在现行的行政区域框架下各地区从自身利益出发，没有考虑流域整体的发展。流域所经过的行政区域和各自行政区域内的各个部门都有本区域或本部门的利益。就某个部门而言，还存在横向协同和纵向协调的关系问题，容易出现政出多门现象，部门之间想要达成一致的政策意见非常难，进程缓慢，制约生态补偿。
长江流域水资源保护局建立新安江流域生态补偿机制的政策建议改革宏观流域管理体制
  新安江流域生态补偿机制政策试点，中央政府的参与起到了利益协调作用，并建立了稳定的财政保障制度。同时设立了中立的评估机构，突破了跨省流域生态补偿实践中的困境。但要从根源上解决跨省流域生态补偿问题，需要加强横向政府间问责，构建纵向的有差异的政府责任，改革宏观流域管理体制和实现多元化的补偿模式。
加大补偿资金投入力度
  经济基础决定上层建筑，新安江流域的生态保护，还需要中央财政进一步加大支持力度。同时，地方政府要将资金进行整合，提高资金使用效率，确保拥有充足的生态补偿资金，充分实现生态效益。此外，还可以让企业参与进来，通过企业的投资，让企业既实现自身的经济效益，又能带动流域实现生态效益。
构建多元生态补偿形式
  目前新安江流域生态补偿形式主要是以政府为主导的财政支付，补偿形式过于单一化。应该构建政府补偿为主，市场补偿、非政府组织补偿为辅的多元补偿形式。除了资金补偿外，还可以通过产业转移、人才培训、对口支援、共建产业园区等横向项目的方式扩充流域生态补偿形式。
制定流域生态补偿法律法规
  法律法规的制定实施，可以促进新安江流域生态补偿政策制度化，保障这一政策能够长期有效运行。为了实现流域上下游的可持续发展，共享流域生态补偿政策的成果，需要进一步制定流域生态补偿法律，通过法律的强制性和约束性，保证生态补偿机制政策的稳定实施。［作者单位：中共中央党校（国家行政学院）研究生院］