读懂“两会”
作者：何俊志
来源：《新理财·政府理财》2013年第03期
        每年3月，全国“两会”都会成为中国政治生活中的高频词。在宽泛意义上，我们可以把“两会”看成是中国的人民代表大会和人民政治协商会议的简称；在严格意义上，“两会”应该是指在中国大致同期召开的各级人民代表大会全体会议和政治协商会议全体会议的简称。无论是宽泛意义上的“两会”，还是严格意义上的“两会”，都是在1949年之后逐步形成的一种相对稳定的政治模式。
        模式的起源
        1949年9月21日至30日在北京召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议，通过了作为建大纲的《共同纲领》。根据《共同纲领》的规定，中华人民共和国的国家政权属于人民，人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生。在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。在普选的全国人民代表大会召开之后，中国人民政治协
商会议就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议。
        1954年12月召开的政协二届一次会议则正式明确：中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会职权的任务已经结束。但是中国人民政治协商会议作为团结各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，仍然需要存在。
        在经过了曲折的变迁之后，1982年的宪法再次确认人民代表作为国家权力机关的同时，在序言中还提出：中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对我友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。
        由此我们可知，宽泛意义上的“两会”是指：人民代表大会是作国家权力机关的国家政权机关；政治协商会议是作党派和团体协商的统一战线组织。
        惯例的形成
        根据笔者的考证，“两会”一词正式用来指称人大和政协的全体会议，首次出现在1988年召开的人大和政协全体会议期间。但是，两个全体会议的同期召开及其互动模式的初步形成，则始于1978年。
        从表中可以看出，在1978年之前，人大和政协的全体会议并未同期进行。在1978年召开的五届全国人大一次会议期间，有相当一部分会议是与政协五届一次会议同步进行。而且，正是在这一期间，政协全体委员列席了五届全国人大一次会议，听取和讨论了政府工作报告、国民经济社会发展规划报告及的报告。
        或许正是由于两个全体会议都需要听取政府工作报告、财政预算报告和经济社会发展报告，客观上需要将两个全体会议置于同一议程之内，才能使“两会全国政协”成为一种政治上的惯例。与此同时，政协先于人大召开全体会议的惯例，同样也是在1978年的五届一次会议时形成的。1998年之后逐步稳定的模式是，全国政协一般在3月3日开幕；人大则在3月5日开幕。在开幕式之后，全体政协委员都列席全国人大的全体会议，共同听取国务院、和最高人民检察院所做的工作报告。
        功能差异与衔接模式
        根据相关法律和章程的界定，人民代表大会是权力机关，人民政协则是统一战线组织。前者是法定的立法和监督机关；后者则是党派性的协商机关。但是，如果我们按照现代政治与行政二分的基本理论来观察，就会发现，无论是人民代表大会还是政治协商会议，都不是体现国家意志执行的机关，而是一种体现政治表达职能的议事机关。作为政治表达的议事机关，二者都具有代表特定的社会体，在公共平台上表达政治意志的功能。所不同的只是，承担表达功能的成员地位和表达途径不一样。
        就成员性质而言，根据现行宪法和法律的规定，所有的各级人民代表大会的代表，都必须依法通过选举的方式产生，选举产生的代表享有代表法所授予的某些特权，并承担相应的责任。政治协商会议的委员，则是依据政协的章程而协商产生，其权利和义务由政协的章程所设定。