第２８卷第４期Ｖ０１．２８，Ｎｏ．４
吉首大学学报（社会科学版）
ＪｏｕｍａｌｏｆＪｉｓｈｏｕＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓＥｄｉｔｉｏｎ）
２００７年７月
Ｊｕｌ．２００ｒ７
郑凤娇
（湘潭大学管理学院，湖南湘潭４１１１０５）
摘要：乡镇公务员是提供农村公共服务的主导力量。目前我国乡镇公务员公共服务能力中存在着服务意识
淡薄、服务态度冷漠、服务技能陈旧、服务方式落后等问题，导致农村公共服务偏离农民的现实需求。
而乡镇公
务员薪酬、晋升、奖惩、培训等激励措施的滞后是导致其公共服务能力不足的主要原因，只有健全相关的激励机
制，才能为乡镇公务员公共服务能力的提升提供动力和保证。
关键词：乡镇公务员；公共服务能力；激励；激励机制
中图分类号：１３６３０．３文献标识码：Ａ文章编号：１００７—４０７４（２００７）０４一００６６—０４
基金项目：湖南省教育厅重点项目“国家公务员职业能力建设研究”（０６Ａ０７８）
周口公务员网络培训学院首页作者简介：郑凤娇（１９８３一），女，湖南宁乡人，湘潭大学管理学院行政管理专业硕士研究生。
公共服务能力是一项整合公共服务意识、公共服务态度、公共服务技能、公共服务方式的系统能力。乡镇公务员作为广大基层众的直接服务主体，担负着发展农村经济、带领众致富的历史重任。在新农村建设和构建服务型政府的背景下，建设一支服务素质高、服务能力强的乡镇公务员队伍是强化乡镇政府公共服务职能、推进农村公共事业发展的必然要求。但目前，乡镇公务员公共服务能力的现
状不容乐观：一方面，服务意识和宗旨观念淡化，一部分理应“为民谋利”的公仆，却演变为“与民争利”的权势阶层；另一方面，服务技能老化和服务方式落后，导致乡镇公共服务与广大农民的现实需求相去甚远。究其原因，乡镇待遇水平偏低、晋升机会渺茫、奖惩实施不力、能力开发不到位等激励措施的滞后，使乡镇公务员缺乏服务众的积极性和提升公共服务能力的责任感。基于此，本文试图从完善乡镇公务员激励机制的角度，探求提升乡镇公务员公共服务能力的有效对策。
一、当前乡镇公务员公共服务能力存在严重不足
乡镇公务员是一个代表公共利益的政治团体，以强烈＊收稿日期：２０ｃｒ７—０６—２２的服务意识、热情的服务态度、精湛的服务技能和高效的服务方式，为广大农民众提供优质满意的公共服务是其不可推卸的责任。但事实上，乡镇公务员的公共服务能力和水平与众的预期目标相去甚远。
（一）公共服务意识淡薄
乡镇公务员是广大基层众的直接服务体，理应以实现农民的根本利益、获得农民的最大满意为旨归，做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。但事实上许多乡镇公务员的公仆意识仍较淡薄：部分乡镇领导错位了公共服务的主客体，将大量的资金投入到乡镇办公大楼、上级领导检查项目的建设上，对乡镇医疗卫生、教育就业、农田道路、水利电网等能切实促进农村发展、改善农民生活的项目却投入极少。部分乡镇干部滋生安逸享乐的情绪，艰苦奋斗的精神开始滑坡，在一些乡镇，干部“走读”
已成为不争的事实。更有部分乡镇干部和村干部形成独立的“干部利益体”，【１ｏ卷入“与民争利”的漩涡中。而乡镇公务员和农民在同上级政府博弈中拥有的信息不对称优势，使大量乡村侵权事件发生后，乡镇领导可以轻易地对上级隐瞒真相，对农民的反抗或上访打击压制，更加剧了乡镇公务员服务意
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识的淡化。
（二）公共服务态度冷漠傲慢
公共服务态度是公共服务意识的外在表现，以民为本的服务意识必将催生积极热情的服务态度，在蜕化了的公共服务意识支配下，冷漠傲慢的服务态度也油然而生。乡镇公务员作为农民众的一线公仆，勤恳务实、敬业奉献是其职位赋予的使命。但在许多乡镇，众期待的积极热情、细心耐心的公共服务态度往往被散漫冷漠、傲慢无理的不良态度所取代。“笑脸相迎”、“递茶让座”、“和言细语”越来越少了，“不理不睬”、“官腔官调”、“粗声粗气”却比比皆是。一些乡镇领导媚上欺下，“对待上级像和绅，对待下级像泰森，对待众疾苦像帕金森”；一些乡镇干事办事拖拉、不讲效率、不负责任、官僚作风严重；乡镇机关“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象更是随处可见。这些无疑会损害乡镇公务员在众心中“亲民、为民”的公仆形象，甚至导致农村干关系的恶化。
（三）公共服务技能单一陈旧
近年来，随着优秀本科生、硕士生选调和乡镇公务员招考的火热进行，各种培训和学历教育在许多乡镇的顺利开展，乡镇公务员队伍素质得到了明显改善。但乡镇公务员的知识结构和服务技能仍令人担忧：一是基础知识和专业知识较差。以湖北省红安县为例，全县乡镇干部中职前本科学历仅占５．８％，职前大专学历占１５％，有的乡镇受过正规全日制本科专科教育的寥寥无几。旧。乡镇班子中熟悉精通农业科技、法律法规、市场管理等专业知识的太少。二是缺乏使用高科技设备的技能，乡镇机关配置的计算机只是用于简单的文字处理、财务统计等，利用计算机实现资源共享、网络办公、在线服务等功能被闲置。三是驾驭市场经济的能力和自富带富能力弱。部分乡镇干部仍然停留在“养牛为耕田，养羊为买盐”的小农经济意识和“唯粮是农”的传统农业观念中，面对市场经济的大潮信息不灵、门路不宽，不能带领依靠市场经济脱贫致富。并且，乡镇干部中有的整天忙于事务无暇学习，有的自身文化素质较低却懒于学习，更加剧了公共服务技能长期单一老化的局面。
（四）公共服务方式低效落后
随着服务型政府建设的深入和信息技术、电子政务的发展，各级公共组织及公务员相继涌人“提供便民、快捷、高效公共服务”的大潮中。但相当一部分乡镇机关和干部仍充任着传统领导方式和工作方式的“守摊者”，公共服务方式尚未跳出乡镇的小圈子：一是没有实现从“说教型”向“示范型”的转变。一些
乡镇干部不具备“抓重点、抓亮点、抓典型”的“做功”，缺乏在一线讲给农民听、带着农民学、帮助农民干、干给农民看的实际行动。二是没有实现从“命令型”向“服务型”的转变。少数乡镇干部仍沿用过去的一套行政管理方法，家长式作风盛行，缺乏用民主的方式来对待众、领导众和服务众。三是没有实现从“繁杂型”向“快捷型”的转变。许多乡镇还没有建立方便高效的服务平台，众办事审批程序繁杂。虽然在一些地区已开始创建电子政务大厅，成立便民服务中心、农业技术服务队等各类服务组织，开展“一站式”办公、乡镇干部等活动，但目前仍处于试行阶段，离推广实施还有一段很长的路程。
二、激励滞后是乡镇公务员公共服务能力不足的主要诱因
乡镇公务员是一个有着各种利益需求的社会体，若其正当需求得不到满足，就可能缺乏为民服务的意识和提升公共服务能力的动力。当前乡镇普遍存在的激励滞后的弊端，正是影响乡镇公务员公共服务能力的主要因素。
（一》薪酬水平偏低且薪酬管理不规范
当前乡镇公务员薪酬制度存在着正式收入比例小、非正式收入比重大的问题。一方面，制度内正常的收入水平总体偏低，薪酬激励的作用不明显。由于乡镇财源少、债台高筑、财政供给人员多等原因，乡镇财政入不敷出，一月能发５００元工资的干部还不到乡镇干部总数的五分之一；级别层次较低的
乡镇公务员的工资、福利、津贴等微乎其微；并且在经济相对落后的地方还存在严重的拖欠乡镇政府公务员工资的现象。另一方面，制度外收入管理混乱，造成不同地区、部门之间收入差距越来越大。由于我国公务员薪酬制度化、规范化程度还不高，各地自行设立的“津补贴”政策造成了公务员收入“暗”和“乱”等弊端，表现在个人收入分配的资金来源渠道不透明；补贴津贴项目五花ＡＩ＇－Ｊ，分配标准和数量各地相差悬殊。而在同一地区，一些乡镇实权部门，如国土、工商、税务等站所，利用行业优势能获得工资外的可观收入，有的“清水衙门”则难以“创收”。工资偏低、管理混乱和收入差距强化了乡镇公务员对个人私利和部门利益的认同，导致一些干部通过权钱交易等腐败手段为自己积累钱财，更有甚者采取不法手段向农民乱收费、乱摊派，以此获得额外收入。
（二）晋升空间狭窄且晋升过程不透明
与其他层级的公务员相比，乡镇公务员面临着更为严峻的晋升压力。我国现行的职务设置为县乡（镇）基层公务员提供的职务晋升渠道和台阶太少，基层公务员获得升迁的希望渺茫。当前县乡两级公务员约占全国公务员的５８％，在乡镇工作除极少数人能被提拔为副科级干部外，大部分在工作三四十年后，仍以科员身份退休。不少４０岁左右的乡镇公务员，由于晋升无望，服务意识和工作热情下降。此外，乡镇公务员的晋升过多地受到人为因素的干扰。根据对基层公务员职务晋升影响因素的调查统计，［３］（珊’“主要领导赏识”、“各种关系、家庭背景”成为影响干部晋升的主要因素，“政绩”与“众公认”却占据次要位置。这表明，公务员晋升中一些不合理因素起着重要作用。公务员晋升
或论资排辈，或领导一个入说了算，或任入唯亲，或投机钻营，甚至有地方出现了“跑官”、“要官”、“买官”的现象。于是，处于金字塔底层的乡镇公务员，面临的不仅是极其有限的晋升职位，而且是更严重的不公平的晋升机会，使他们丧失了继续努力工作的热情和为农民众谋福利的信念。
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（三）培训脱离实际且培训资源短缺
培训是从根本上提高公共服务技能、优化公务员队伍素质的激励手段，然而培训的激励效能在乡镇公务员中没有得以充分发挥。首先，乡镇公务员培训没有专门教程，培训内容基本上是上级组织人事部门临时指定，与乡镇公务员的工作状况和知识需求距离较大。并且培训仍大多采取“填鸭式”的讲授方式，很少有教室以外的考察调研、参观实践等活动。“悬空”化的培训内容和僵硬化的培训方式，使乡镇公务员培训收效甚微。其次，目前大多数乡镇经费紧张，刚性支出越来越大，有的地区乡镇干部工资长期拖欠，更不用说为公务员提供良好的培训条件。并且受地方培训资源的制约，有条件的乡镇也只能委托地方党校或行政学院进行单一的短期培训。有限的财政能力和培训资源，使乡镇公务员与其他层级的公务员相比，获得的培训机会不均等。再次，培训形式化和腐化现象严重。在一些乡镇，公务员培训仅作为应付上级检查的“表面文章”或职务职级晋升的跳板；有的地方甚至出现了个别人利用手中
掌握的培训名额进行寻租的腐败行为。这不仅使乡镇公务员很难获得通过培训提高自身能力的机会，而且使其看不到通过培训获得职务职级晋升的希望，失去以精湛的服务技能，切实为农民众办事的动力。
ｆ四）奖惩与绩效脱钩且奖惩程序执行不力
奖惩是稳定和调动乡镇公务员公共服务积极性、规范公共服务行为的关键。但由于对公务员奖惩认识不够深刻，以致在许多地区出现了对乡镇公务员“优者不奖”、“劣者不罚”的现象。有些乡镇机关过多强调公务员在品德等方面的优异性，忽视了对廉洁自律、守法奉公人员的奖励，使优秀公务员的行为起不到良好的示范功能；有些机关为追求表面上的“和气”，对后进违纪公务员姑息迁就，从而败坏了机关的风气。另一方面，由于奖惩程序没有得到严格执行，奖惩的激励功能更加弱化。有些乡镇领导碍于情面，或者怕引发机关内部矛盾，不能坚持奖励标准，把奖励作为好处平均分摊；有些领导出于个人目的，事前不公布奖励标准、实施程序，而是自己安排获奖人选，致使公务员奖励不能做到公开、公平；更有一些服务素质差、惯于搞“一言堂”和家长制的乡镇领导，依仗惩戒权限和上级监督困难，对于给自己提出批评、意见的同志打击报复。奖惩激励的滞后，使乡镇公务员缺乏提高公共服务能力的危机感和使命感，导致公共服务失范行为频繁发生。
三、完善激励机制以提升乡镇公务员公共服务能力的基本途径
完善的激励机制能激发乡镇公务员增强服务意识、规范服务行为、提高服务技能和改善服务方式。只有充分发挥薪酬、晋升、培训和奖惩机制的激励效能，乡镇公务员公共服务能力的提升才能获得不竭动力。
（一）完善薪酬激励机制以增强公共服务意识
公务员的“经济人”本性是一种客观存在的社会现６８实，【４１要在乡镇公务员的公共服务中注入民本意识和公仆精神，就要先满足其物质需求和解除后顾之忧。首先，适当提高乡镇公务员薪酬水平。机构臃肿、人员超编、财政亏空和过度负债是导致乡镇公务员工资严重偏低的主要原因，例如，河南省的周口市、许昌市大部分乡镇超编人员的比例达２００％以上，乡镇人员月工资在１８０—２６０元之间。ｂ
Ｊ（嗍）因此薪酬的增加必须先规范乡镇人员编制管理，严格清理不应由财政负担的超编、无编和临时人员。同时，薪酬水平的确定要综合考虑当地同类人员薪酬待遇和公务员所处的职位、具备的能力和取得的业绩，以保证乡镇公务员薪酬的内外公平。第二，确保薪酬的足额和及时发放。除乡镇人员膨胀、财力单薄外，思想认识不清、财政支出混乱也是乡镇工资发放困难的重要原因。因此，各乡镇要统一“确保工资发放是乡镇领导第一责任”的思想，末及时发放工资的乡镇领导必须及时向县委、县政府汇报并说明原因，并要根据工资拖欠的数额、时间、原因等承担相应责任。同时，要硬化预算约束，
大力压缩“人、车、会、话”等一般消费性支出，严禁多头设户，多头报销，以规范财政支出管理。第三，建立乡镇工资资金专户管理制度。乡镇公务员工资要全额纳入“工资资金专户”管理，要将上级财政的补助金，包括转移支付资金、税收返还资金、体制补助资金等全额划入工资资金专户，同时将正常财政收入和预算外资金优先划人工资资金专户，实行资金封闭运行，使乡镇公务员的工资步入制度化和规范化的轨道。
（二）完善晋升激励机制以激发公共服务动力
公共服务能力的提升同样离不开晋升激励的强化，业绩突出的公务员只有被及时地予以提拔任用，才能有更提供更优质公共服务的平台和动力。针对当前乡镇公务员晋升空间狭窄的问题，首先要适当增加基层公务员职级设置，使受客观原因限制不能晋升职务的公务员，可以根据其工作年限和累积贡献晋升级别，提高工资待遇。在设置职务与职级关系时，应采取“一职数级，上下交叉”的对应关系，职务层次越低，与级别的交叉对应幅度越大。其次要大力推广公推公选和竞争上岗制度。公推公选和竞争上岗，是面向社会公开选拔和系统内部择优提拔领导干部的晋升制度，有利于打破晋升中论资排辈、实现公平竞争。目前这一制度受到了社会广泛认同，并已在许多乡镇推广实施。例如，四川省近两年通过公推公选走上乡镇领导岗位的干部已有５４４７名，占全省乡镇党政干部总数的１７．５％，其中乡镇党委书记７８７名，乡镇长９４２名。雅安、巴中、绵阳、遂宁等市所有乡镇干部预备人选全部经这种途径产生。Ｍ１而针对晋升中过多地受到人为因素干扰的问题，应当加强对乡镇公务员晋升
过程的监督。一是要加强对乡镇党委、乡镇长和各部门领导等重点部门和重点人的监督；二是要加强对推荐、考察、讨论决定等重点环节的监督；另外是建立和实行公务员晋升责任追究制度，对于乡镇党委和政府部门的负责人未能如实介绍情况、未认真履行工作程序，导致用人上失误失察造成严重后果的，应追究其相应责任。
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（三）完善培训激励机制以提高公共服务技能
新农村建设是一项不断改进农村公共服务的民心工程，“要给农民一碗水，自己需有一桶水”，这迫切需要完善培训机制，提高乡镇公务员的服务素质和本领。首先，要按照“缺什么补什么”的原则，加大乡镇公务员培训实效。在培训对象上要分层次、有重点地帮助基层土生土长的干部、选拔或选调进来的年轻干部提高管理能力和服务水平；在培训内容上，要以“能切实为农民提供政策服务、信息服务、技术服务、市场服务”为主旨，【７ｏ着重在政策法律、农业技术、工业管理、市场经济、金融流通、科技信息等领域加大培训；在培训形式上，要以党校为主体，建立分层次、分类别、多渠道的培训体系，依托各级党校、农业科研院所、农业示范基地等，组织乡镇公务员进行实用技术培训、岗位培训和各种专题培训。其次，要广辟培训资金来源渠道，提高乡镇公务员培训保障能力。除国家和上级地方政府的财政支持外，壮大乡镇经济、发动社会筹资也是获得培训资金的有效途径。各乡镇要充分利用和
挖掘当地优势，调动各类人才的积极性，促进经济和财源的快速增长。同时要借助社会力量，通过发动企业帮助、动员海外华人、华侨等设立培训奖金和选送单位按比例上交等办法，补充乡镇公务员培训经费的不足。
（四）完善奖惩激励机制以规范公共服务行为
坚持奖从严、惩从重，奖与惩有效结合是激励乡镇公务员公共服务行为弃恶扬善的有力措施。一方面，奖励要与乡镇公务员的公共服务绩效紧密联系。乡镇公务员的日常服务行为和工作绩效应列入考核范围，将考核成绩作为决定是否奖励和奖励程度的重要依据。同时，公共服务满意度是衡量公共服务绩效的关键因素。农民众是乡镇公务员的直接服务对象，他们的满意程度是对乡镇公务员服务绩效最真实、最直接的反映。因此在考核过程中，要积极听取和收集农民众的意见，对服务热情、服务质量高、众满意的公务员兑现精神或物质奖励。另一方面，强化对乡镇公务员公共服务服务失范的惩罚。建立以“监督、投诉、侦察、惩处”为一体的惩罚机制，是预防和惩处乡镇公务员公共服务行为失范的重要举措。其基本措施是将乡镇公务员办事公开化和透明化，使其公共服务行为置于众的监督之下，当众提出质疑时，政府有义务告知具体事情是由谁经办、由谁负责的，使众在进行投诉时能有的放矢。一旦公务员被投诉且构成事实，视其情节轻重给予相应处罚。对违法违纪的公务员，应受到严厉的党纪处分、行政处分甚至法律制裁；对于后进的公务员，也要通过工资待遇扣减、末位淘汰制等方面给予严格惩处。这样一来，就将乡镇公务员的服务行为与其利益得失和农民众的认可
紧密联系起来，有利于激发他们时刻以“服务者”的身份，为农民众提供优良到位的公共服务。
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（责任编辑：张登巧）
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