国家考试的种类繁多且与我们息息相关，比如高考、研究生考试、公务员考试、事业单位考试还有其他的一些资格考试。然而考试的答案、答卷、评分标准基本上都不予公开，即便对此提起政府信息公开诉讼，结果也几乎都是驳回诉讼请求。那么这些考试信息不予公开的依据是什么？它们是否属于国家秘密的范围？本文就此略作探究。
一、国家考试信息的定性
国家考试是主要指由国家机关或者国家机关委托的其它组织根据法律法规的规定在全国范围内组织的统一考试。而且考试的结果被国家行政机关或委托的组织以国家的名义予以直接认可，这种认可使得考生享有某种权利，如获得某种职业资格的权利，享受公共教育资源的权利等。[1]国家考试的种类有很多，国家教育考试、国家资格考试、国家水平考试、国家工作人员的录用考
试等。[2]
国家考试信息则是指与国家考试相关的一切信息。如报考条件、考试大纲、考试费用、考点、考场、试卷（答题卡），参考答案、评分标准、命题人员、改卷人员、考生个人信息、成绩等。
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）第二条、第三十六条、第三十条的规定可以看出，政府信息具有三大要素，第一，主体要素：政府信息产生的主体为行政机关，但
此处所指的行政机关应当是广义上的行政机关，不仅包括各级人民政府及县级以上人民政府部门，还包括法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织和一些与人民众利益密切相关的公共企事业单位。第二，来源要素：政府信息须是行政机关在履行职责的过程中制作或获取的。第三，载体要素：政府信息是以一定的形式记录、保存的。这里的“一定形式” 可以是纸质文本、电子介质，也可
以是能够为人类所感知并从中获取信息资源的其他形式。
[3]
国家考试信息是否符合政府信息的特征，须比照这三点一一来看。首先，从主体来看，国家考试一般是国家的行政机关、国家批准的实施教育考试机构、事业单位或其它法律、法规授权的组织负责管理实施。例如高等学校招生全国统一考试，由教育部考试中心负责管理，地方各级考试机构组织实施；公务员考试，由中央公务员主管部门综合管理，省级公务员主管部门组织实施；全国硕士研究生统一招生考试，由教育部及省高等学校招生委员会负责管理，招生单位负责组织实施。
其次，在组织实施考试的过程中，行政机关必然要制作报考条件，考试大纲，试卷，参考答案、评分标准等信息。而考生报名考试则必须提交个人资料，参加考试则必然会有答卷、分数等信息，这些属于行政机关履行职责过程中获取的信息。
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最后，在考试前，行政机关需发布考试公告，公布报考条件、程序，考场、考点、考试费用等等信息，考试后，一些考试也会在网上公布参考答案。而试卷（答题卡）一般而言是以纸质的形式保存，随着电脑阅卷的普及，也有可能以图像的形式保存。所以这些一系列考试信息都能以纸质文本或电子介质的形式记录、保存。
因此对照政府信息的三大要素，国家考试信息是完全符合政府信息的特征的，所以国家考试信息属于政府信息。
二、国家考试信息公开的现状与问题（一）答卷公开的司法实践现状
《政府信息公开条例》第八条、第九条、第十三条、第十四条都对政府信息公开的范围作了规定。但对于国家考试信息是否公开并没有一个统一的法规予以明确规定，而是由一些规章及规范性文件加以规定。例如《教育工作中国家秘密及其秘密具体范围的规定》、《人事工作中国家秘密及其密级具体范围的补充规定》、《国家司法考试保密工作规定》等。
国家考试信息公开豁免探究
五河教育网刘莹
（福州大学 福建福州 ３５０１１６）
【摘要】政府信息公开制度在不断的发展，但是对国家考试信息是否豁免公开并没有统一的规定，这使得在司法实践中对此类案件的判决所采理由各不相同。究其根本，是制度上的不完善和理念上的墨守成规造成了国家考试信息公开的困境。对此，应当在《政府信息公开条例》及《保守国家秘密法》的框架下对有关规范性文件进行修订；当然在目前相关法规未修订的情况下，应对答卷等国家考试信息进行实质性审查；同时，还应提高行政机关的证明标准。
【关键词】国家考试信息；信息公开；实质性审查；证明标准民主法制
南方论刊·2018年第12期
在实践中负责国家考试的行政机关（广义上）通常会将考试大纲、报考条件、考试程序、费用、考点、考场等信息公开，此类信息相关法规并未做限制，行政机关可依职权或申请公开。但是对于试卷（答题卡）、参考答案、评分标准等信息，行政机关应不应该予以公开，都存在争议，争议最大的就是试卷（答题卡）应不应该公开。本文便以答卷为例对现有司法实践中的案例进行统计分析。笔者从裁判文书网，北大法宝，网络上搜索到32份有关的判决书。对这32份判决书的统计，可以归纳出了国家考试答卷不予公开的理由，包括以下五种：第一，答卷属于只限一定范围内的人掌握的内容；第二，考生申请公开试卷和答题卷并不属于国家秘密，但是答卷涉及到评分标准，而评分标准又属于秘密级事项，所以答卷不能公开；第三，答卷属于秘密级事项，不能公开；第四，答卷属于内部管理信
息，不宜公开；第五，答卷属于工作秘密，不能公开。在以上各个理由中，以工作秘密为由拒绝公开的所占比例最大达到41%，而以涉及国家秘密和属于内部管理信息为由拒绝公开的所占比例最小，只有7%。虽然所适用的理由不相同，但在要求公开答卷及评分标准的案例中，93%的案子，都被判决不予公开，唯有两个案例例外。
其一，2008年原告刘中锋向法院提起行政诉讼，要求依据《政府信息公开条例》公开其高考试卷。二审法院根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条规定，认为高考试卷涉及公民切身利益，支持了上诉人刘中峰的主张，判决公开上述人考试答卷，这也是目前为止唯一一件明确判决答卷公开的案例。
其二，2016年刘中锋向法院提起诉讼要求清华大学公开其考博试卷。 法院认为：根据教育部《高等学校信息公开办法》第九条规定，公民可以根据自身学习、科研、工作等特殊需要，以书面形式向学校申请获取相关信息。刘中锋的申请形式符合《政府信息公开条例》第二十条的规定。但是由于清华大学还需要对刘中锋提出的政府信息公开申请进行调查、裁量，故法院对刘中锋要求公开涉案信息的诉讼请求不予支持。在这个案件中，法院并未对试卷应不应该公开做出裁判，相比之前案件对于试卷公开申请的直接否定，该判决另辟蹊径，只进行形式上的审查，避开对实质内容是否符合政府信息公开相关法规的审查。
通过对32份判决的分析，不难发现随着法治国家、法治政府、法治社会的建设，公民维权意识越来越强。国家考试信息涉及公民的受教育权、就业权等宪法基本权利，与公民切身利益紧密相连。同时，民主政治的精髓不仅在于多数决，还在于保障权利与制约权力，保障公民知情权是政府信息公开的首要和核心制度价值。[4]考试的公平、公正不仅仅关系着个人的人生规划、未来发展，更体现着一个社会的秩序和价值。在政府信息公开的大背景下，国家考试信息公开的立法并不完善，故需对由此产生的问题进行进一步的分析。
（二）国家考试信息公开中存在的问题
通过对司法实践中的案例进行分析，国家考试信息公开还存在诸多的不足，由于没有指导案例可供参考，因此，法院的裁判出现了许多问题，具体而言，包括以下几个方面：
第一，对于此类信息能否公开并无统一的规定，法院的判决结果、理由大相径庭，即使是在统一类型的考试中，判决所引用的条款也各不相同。例如都是国家教育考试，所依据的都是《教育工作中国家秘密及其秘密具体范围的规定》，2013年杨婷婷案依据的是该规定的第五条，认为答卷不属于国家秘密，但是只限一定范围内的人掌握，考生不在这个范围内。而2014年白燕案则依据该规定第三条，认为答卷可以反映评分标准，而评分标准属于秘密级事项，因此不能公开答卷。法院在裁判中，由于没有统一的规定，适用法律较为随意，而且通常不释法明理，只是简单的援引条款，其结果往往难以令人信服。
第二，法院裁判一般都是直接采用被诉行政机关的答辩理由，未做具体的解释说明或审查。通过统计，32份判决中，有28份法院直接采纳被诉行政机关的答辩理由。例如，2015年罗贵明诉中华人民共和国人力资源和社会保障部信息公开案中，人社部提出根据《专业技术人员资格考试考务工作规程(试行)》第二十七条规定，已评阅完毕的试卷属于秘密级事项。法院采纳了该理由，但是该条款所依据的《人事工作中国家秘密及其密级具体范围的补充规定》第二条并没有将已评阅完毕的试卷定为秘密级事项。诸如此类情况，法院在法规的审查、解释说明上显得非常无力，单纯的复述被诉行政机关的答辩理由，而忽视原告所提出的质疑，使得该类案件的处理略显草率。
第三，《政府信息公开条例》中没有将“工作秘密”作为政府信息公开豁免的情形之一，但其在实践中却被广泛适用。何谓“工作秘密”，不仅缺乏严格意义的法律依据，而且内容太宽泛，没有任何确定程序，没有任何边界，凡是与政府机关有关的工作事项几乎都可以被界定为工作秘密。《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款将未公布的试题试卷、标准答案、应试人员的考试成绩及其他有关情况、数据等都列为工作秘密，未经司法部批准不得公开。而在《教育工作中国家秘密及其秘密具体范围的规定》也有类似“工作秘密”的规定，该规定第五条将考试后不应公开的试题和考生答卷及考生的档案材料定性为不属于国家秘密，但只限一定范围的人员掌握，不得擅自扩散和公开的资料。从效力位阶上来看，《政府信息公开条例》是要高于其他二者，虽然《条例》第三十七条规定，教育等公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。但是其应
该在《条例》所规定的范围内具体细化，不应超越《条例》的规定。除非信息越明确，信息公开制度才越具有操作性。而我国国家秘密和工作秘密却像两个大口袋，使得大量的公共信息被搁置其中，不见天日。[5]故直接以“工作秘密”为由拒绝公开答卷的行为还是值得进一步考量的。
三、国家考试信息公开困境的原因分析
在实践中，国家考试信息公开的内容并不一致，公开程序也未统一，完全处于各自为政、混乱无序的状态。制度上的缺位，理念上的缺失，使得信息公开制度在国家考试信息这一领域的落实陷入了困境。
（一）制度层面
1.有关法规未及时更新
2008年公布的《政府信息公开条例》和2010年公布的《中华人民共和国保守国家秘密法》，是我国法院审理政府信息公开诉讼的主要法律依据。这两部法规的颁行时间已过去将近十年，本身便存在诸多不足，内容过于原则、笼统，导致法院在适用上存在不小的困惑。而与国家考试信息有关的法规，如《教育工作中国家秘密及其秘密具体范围的规定》是2001年施行的，而《人事工作中国家秘密及其密级具体范围的补充规定》则是1992年制定公布的，其余的法规基本上均早于2008年制定，使得法规之
间出现了矛盾。立法上的不成熟、制度上的互相抵触，使得国家考试信息公开杂乱无章，公民的维权更是举步维艰。
2.行政机关证明标准较低
政府信息公开诉讼中的证明规范旨在保护公民的知情权，同时可以敦促政府部门进行信息公开，约束政府部门履行义务。但是现实中，证明规范的不健全，导致其既没有起到约束作用，也没有促进对公民知情权的保护。[6]反而成为了行政机关侵犯公民权利的武器，行政机关在国家考试信息公开案件中的证明标准要求相对较低。通常而言，被诉行政机关证明申请公开政府信息属于国家秘密的途径有：（1）提供书面证据材料，证明该政府信息已经依照法定程序确定为国家秘密；（2）提供有关主管部门、同级保密工作部门出具的政府信息公开保密审查结论；（3）由法院进行秘密审查判断其是否为国家秘密。[7]在信息公开司法实践中通常的处理方式是第二种。但在国家考试信息公开中，被诉行政机关往往只提供书面证据材料，对其所做的行政行为合法性进行证明，而无需对其进行解释，法院便予以认可，认定该信息为国家秘密。而在判定信息属于内部管理信息时则更为轻率，就如2015年古竹青诉山西省地震局信息公开案，山西省地震局仅提供《政府信息公开条例》第二条的规定便直接认为答卷属于内部管理信息，不属于政府信息范畴。较低的证明标准导致行政机关行为缺乏有效的制约和监督，也损害了司法的权威和公正，更让公民合法的受教育权和知情权遭到了侵害。
（二）理念层面
中国自古以来就是一个具有浓重秘密文化传统的国家，在这种秘密文化的影响下，我国的行政人员、政府部门在行使权力中就会表现出崇尚权力、作风官僚、空间封闭的特点。[8]传统的“法藏官府，威严莫测”、“民可使由之，不可使知之”的观念根深蒂固，行政机关掌握着权力，不必让人民知悉权力的运作规则，无需公开行政，这样的观念成为了政府信息公开的主要障碍。政府信息公开制度的良好运行离不开政府行政观念的转变，但是长期以来的秘密行政的思维模式，使得行政机关在政府信息公开观念的转变上表现出了滞后性。答卷、评分标准的公布，考生可能互相之间进行比对，从而引发对答卷评阅质量的讨论，势必将给行政机关带来不小的压力。而申请查卷的大门开启，后续工作必然繁多且琐碎，秉着多一事不如少一事的想法，在没有具体明确的规定下，行政机关自然选择不公开考试信息的做法。究其根本，还是行政机关未能转变思想，对公民的信息公开申请持有排斥的心理，从而导致了考试信息公开发展的困境。
四、国家考试信息公开的完善
（一）在《政府信息公开条例》及《保守国家秘密法》的框架下对规范性文件进行修订
与国家考试信息公开有关的各个规范性文件制定日期均在2008年之前，过于久远，其精神与《政府信息公开条例》及《保守国家秘密法》相抵触不可避免。故而应在《政府信息公开条例》和《保守国家秘密法》的框架下，对答卷等考试信息进行合理划分，对其能否公开做出明确说明，不能逾越二者所
划定的范围。对于“工作秘密”这类超越国家秘密的存在更加应该予以限制。一般认为工作秘密并不属于国家秘密，但是其泄露后可能会危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，所以在一定时间内只限一定范围人员知悉。其特征之一就是时效性，即工作秘密具有保密时效，超过规定期限应当及时解密。[9]而《国家司法考试保密工作规定》直接将考试结束后未公布的试题试卷、标准答案、应试人员的考试成绩及其他有关情况、数据认定为工作秘密，且未列明解密时间，国家秘密尚有解密之时，而司法考试的答卷、标准答案永无解密的时候，与《政府信息公开条例》及《保守国家秘密法》立法目的相违背，也难以保障公民的合法权益。
（二）在目前相关法规未修订的情况下，应对答卷等国家考试信息进行实质性审查。
根据《政府信息公开条例》和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》豁免公开的信息只有危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定和内部管理信息及过程性信息以及涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息。政府信息公开应当以“公开为原则，保密为例外”，不属于以上各类的信息应当予以公开。
上海公务员招录网站>普通高中高考成绩查询对国家考试信息是否豁免公开应从此处入手进行实质性审查。
以答卷为例，需先判断答卷的公开是否危及“三安全一稳定”。国家考试的答卷是对个人知识、能力的评定，是国家对个人得以获得某类资格或享受公共教育资源的认可。公开个人的答卷只是让考生本人对
自己的成绩进行审查，根本不会危及国家安全、公共安全、经济安全。从《保守国家秘密法》第九条可以看出国家秘密应该是泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的事项。启用前的试卷属于国家秘密并无疑义，启用后的试卷，考生已然知晓。有行政机关指出评阅后的答卷会反映出评分标准，评分标准属于国家秘密，如果被人掌握，不利于社会的稳定。目前，考试基本上都已经采用电脑阅卷的形式，考生的试卷并不会显示任何的评阅痕迹，就更无从谈起会涉及相关的评分标准。 况且，即使考生的答卷体现了评分标准，也不能以此为由拒绝公开。如果行政机关担心公布评分标准，会使自己陷入对评分标准质疑的争论并可能曝光试卷评阅的瑕疵，从而损害考试的权威性与公信力，无异于违反合理行政以及公开、公平、 公正的行政法基本原则，更有悖于《政府信息公开条例》的立法精神。[10]从个人隐私的角度来看，考生的答卷及相关信息属于个人隐私，但是权利人的申请，视为对个人隐私权的放弃，因此公开答卷并不会侵犯个人隐私。而将答卷认为是内部信息更是对内部信息的曲解，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》指出行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息不属于政府信息。内部信息的核心在于“日常”和“内部”，其判断规则是：1、涉及事务的纯粹内部性。一旦该信息涉及到外部事务，如与相对人发生法律关系或对公众有一定影响则不可归入其中。 2、日常工作与公共利益无涉。[11]对外招聘人员的考试并非单纯的内部事务，而是与公众利益有关的事项，考试的答卷不能被当作内部管理信息予以限制公开。
综上，在国家考试中答卷不属于《政府信息公开条例》中豁免公开的信息，有关行政机关应当履行政国家执业药师成绩查询
府信息公开的职责，对考生申请公开的试卷予以公开。其它考试信息是否应该公开也应该像这样进行实质上的审查，而不能简单地以规范性文件作为国家考试信息豁免公开的依据。
（三）提高行政机关证明标准
行政机关主张相关的考试信息属于不予公开范畴时，不能仅仅列举某些条款、规定，而是应当充分举证说明该信息属于《政府信息公开条例》第八条、第十四条规定的情形或属于内部管理信息、过程性信息。同时由于“三安全一稳定”是一个用语模糊、规范不明的概念，涵盖的信息范围过于宽泛，且其认定的机构、标准、程序等都无相应的法律法规予以规定。对影响“三安全一稳定”不予公开是基于信息公开的后果考虑，更是给行政机关以相当大的行政裁量权。行政机关应提供哪些证据证明公开相关信息将危及“三安全一稳定”是相当模糊的，对这些证据的认定也只能凭法官的判断和认知。[12]故行政机关援引该条款时，还应说明该信息的公开可能会造成的具体损害后果，只有当该后果确实影响了“三安全一稳定”时，法院方才能采纳行政机关的意见，从而避免行政机关滥用涉密豁免条款，破坏政府信息公开制度的运行。
五、结语
我国政府信息公开起步较晚，国家考试信息公开相关法规更是处于滞后阶段，相关的概念的模糊不清、法规间的互相抵触、行政机关思想观念上墨守成规，使得当前的法律制度、考试信息公开范围、
程度都难以满足公民维护自身合法权益的需求，也不利于建立法治国家的要求。无论从理论基础的研究来看，还是从司法实践来看，国家考试信息公开制度的建设任重而道远。
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作者简介：刘莹，福建连江人，福州大学法学院，研究方向：行政法。
责任编辑/陆一霖
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