地市卫健委领导班子像
文/ 马 亮  刘 杨
一场新冠肺炎疫情，将卫健委推进公众视野。
本文根据截至2020年12月的全国各地级市卫健委的公开信息，收集了全国285个地级市卫健委领导班子（包括“一把手”和“副职体”）的个人信息与任职履历，分别从学历、专业、履历三个维度刻画像。
“八成男性，二成女性”
根据在上的排序，将位列领导班子第一位的确定为卫健委“一把手”，其余副主任、党组成员、党委委员等领导成员，确立为卫健委“领导班子”成员中的“副职体”，而调研员、巡视员等非领导职务的卫健委公务员不纳入其中。通过对含“一把手”在内的领导班子的信息统计，能够大致描摹中国地级市卫
健委领导体的“画像”。
首先，大多数卫健委“一把手”
主任与党组织书记“一肩挑”。在
285个地市卫健委上排名第一
位的“一把手”中，有220个同时
兼任该市卫健委主任和党委或党
组书记，占比77.16%。“一把手”
为卫健委主任的有37人，占比
12.98%。“一把手”为党委或党组
书记的仅有17人，占比5.96%。
其次，性别分布整体呈现“八
成男性，二成女性”的特征。卫健
委领导班子中，男性领导占绝对数
量优势，这同中国地方党政部门的
性别比例基本吻合。数据显示，无
论是“一把手”还是“副职体”，
男性领导的比重都占绝对优势。对
“一把手”领导（224人）而言，
男性为176人，占比78.57%；女
性为48人，占比21.43%。对副职
体（1034人）而言，男性为784
人，占比75.82%；女性为250人，
占比24.18%。
再次，年龄分布较为集中。卫
健委“一把手”及其班子成员的年
龄集中在57岁左右，平均年龄大
约为52岁。具体到卫健委“一把手”
领导，平均年龄为 53.76岁，副
职体的平均年龄为52.33岁。在
年龄分布上，“一把手”的集中度
更高、更具共性。总体年龄集中在
57岁，有137人，占比12.82%；
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其次分别是55岁和56岁，共196
普通话裸考通过几率
人，占比18.33%。
最后，中共党员占绝对优势，
民主党派广泛参与。在市卫健委
全体领导班子中，政治面貌为中
共党员的人数为1048人，占比
94.76%；其余58人为民主党派或
nsight    洞见
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何时何地何原因受过何种奖励或处分30JUECE |决策 | 2021. 1
重庆教育考试院录取轨迹无党派人士，仅占比5.24%。具体而言，“一把手”中共党员203人，占比95.75%；副职班子有中共党员人数845人，占比94.52%。可以看出，“一把手”的党员比例更高，体现出一定程度的政治站位与党建引领。
“外行”还是“内行”
从学历、专业和履历三个方面，衡量卫健委“一把手”及其班子成员的“内行”程度。在学历方面，将卫健
委一把手和副职体的学历信息划分为本科以下（包括中职中专、大专、技术学校等）、大学本科、硕士研究生和博士研究生四类。
统计结果显示，卫健委领导的学历为大学本科以下的人数为57人，占比5.17%；超过一半的领导最高学历为大学本科，有672人，比重为60.98%。领导班子中
拥有硕士学位或研究生课程进修
等学习经历的人数337人，占比
30.58%；博士36人，仅占比3.27%。
与班子成员中的副职体相
比，“一把手”领导普遍学历更高。
博士12人、硕士88人，“一把手”
领导的高学历比重接近半数，为
49.02%，明显高于副职体的硕士
和博士占比情况。此外，“一把手”
中本科学历与硕士研究生学历的人
数与占比较为接近，约占总数的四
成，而本科以下的比重明显更小，
仅占2.45%。
由此可见，尽管总体而言专家
型领导仍然较为缺乏，大多数领
导在学历上并不符合“专家”的界
定，但相对班子成员中的副职体
而言，“一把手”领导的学历明显
普遍更高。
在专业方面，由于卫健委领导
同时需要履行具体化的防疫职责和
宏观层面的管理职责，因此其专业艺考咨询
与“内行”并不是指单一维度的医
学专业背景或行政管理能力，而是
多维度、全方位、立体化的。我们
从卫健委领导是否是医学背景和管
理学背景两个方面，整体衡量卫健
委领导的专业性。
医学背景方面，首先讨论“大
健康，大医学”视角下的医学大类
专业，具体包括医学、病理学、药
剂学、针灸和中医学、健康教育、
护理和助产士、临床、口腔、内科、
肾脏、人体解剖和组织胚胎学、公
共卫生等相关专业。
在“一把手”领导中，有上
述相关专业背景的人数为48人，
占比36.09%，而多数（85人，
63.91%）没有任何医学相关背景。
制图/ 舒晓东
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具体到与疫情防控直接相关的预防医学、公共卫生和社会医学与卫生事业管理等“狭义”医学专业，仅有10人，占比7.52%。在副职体中，有广义医学背景的人数为206人，占比40.08%。其中，仅有53人有“狭义医学背景”，占比10.31%。其余461人没有此类与疫情防控和重大公共卫生事件直接相关的医学背景，这部分人占比89.69%，其中一半（206人）的副职领导没有任何医学相关的背景。
在管理学背景方面，许多卫健委领导都有广义上管理学的学习经历与专业背景。作为一个较为宽泛的概念，管理学包括公共管理、行政管理、经济管理、医学管理和管理工程等。
研究发现，大多数卫健委领导不具有管理学的专业背景。在“一把手”领导中，仅有45人有管理
专业背景，占比33.83%，其余88人（66.17%）均没有任何与管理有关的学习经历。副职体呈现出近似的分布特征，160人具有广义上的管理学背景，占比31.13%，而余下354人（68.87%）均为非管理学专业的。
履职经历画像
在相关工作经验上，内行与否的考量不仅仅体现在领导成员的学历和专业学习背景上，更体现在其就任卫健委领导之前的履职经历。我们分别从是否有卫健部门任职经历、一线医院工作经历、基层治理经验和退伍军人专业安置干部四个
角度展开分析。
第一，绝大部分领导在担任卫
健委领导之前有卫健部门工作经
历。
根据卫健委的发展沿革，选取
具有监督管理公共卫生、医疗服务、
卫生应急、传染病防治和疾病预防
控制规划等职责的工作岗位作为卫
健部门工作经历。以管理计划生育
和人口发展战略研究为侧重点，而
在合并卫生部前不具备医疗卫生职
能的“前身”人口和计划生育委员
会，不纳入相关任职经历的考虑范
畴内。
在全体卫健委领导班子中，
903人有上述卫健部门工作经历，
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占比70.27%。其中“一把手”有
184人，占比70.50%；副职体中
有719人，占比70.21%。绝大部
分卫健委领导成员在2018年机构
改革设立卫健委之前，在卫生局或
卫计委任职，具有较为丰富的工作
经验。这一点通过对任职期限的描
述能够得到佐证，绝大多数卫健委
领导就任现职的时间为2019年，
共707人。
第二，二成左右的卫健委领导
有一线医院工作经历。
卫健委作为公共卫生与疾病防
治相关的专业性组织，与一线医院
的关系密不可分。考察卫健委领导
nsight    洞见
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制图/ 舒晓东
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在任现职之前是否曾任医院院长、党委书记等管理职位，以及主任医师、护理人员等临床工作，对考
察其内行程度具有重要意义。
统计发现，全体卫健委领导中，有一线医院工作经历的仅有259人，仅占比20.16%。其中，一把手有62人，占比23.75%；副职体有197人，占比19.24%；其余1026人均无任何医院工作经历，占八成左右。虽然一线医院工作经历普遍较为缺乏，但总体而言具有医院工作经历的一把手仍然占据较大比重，一定程度上体现出对一把手专业化的需求和呼唤。
第三，退伍军人专业安置是卫健委领导的重要来源，但是所占比重较小。
统计发现，卫健委领导总体中有7.24%来自海军、陆军、空军或武警部队等退伍军人，人数达93人。
第四，部分卫健委领导具有基层治理的经验。
在总体人数为1285的卫健委领导中，有209人或16.26%在就任现职之前具有基层地方治理的经验，曾有乡镇或区县领导干部的任职经历，具体包括曾任县长县委书记（副）、区长区党委书记（副）和乡长乡党委书记（副）、镇长镇党委书记（副）等职务。
其中，卫健委“一把手”中具有基层治理经验的比重明显更高，有85人，占比32.57%；副职体中曾有基层治理经验的人数为124人，仅占比12.11%。可以看出，基层管理经验对于提升部门领导的管理能力具有重要作用，而卫健委“一把手”普遍更具有丰富的基层管理经验，在管理上更加“内行”。在条块分
割的管理体制中，“块”的管理经验和治理艺术可以为“条”的管理实践提供基础。
“一把手”掌舵方向
从整体绝对占比的角度来说，大部分卫健委领导既不具备与疫情防控有关的医学背景，也不具备与行政管理有关的管理学背景，体现为医学专业上的“外行”和管理上的“外行”；
“一把手”更多是管理取向的，而副职体具有一定的专业性、内行性与多样性。无论是广义的医学大类还是具体到预防医学和公共卫生，副职体中有医学背景的成员所占比重均明显高于“一把手”，而管理学背景的比重略小于“一把手”。
这在一定程度上佐证了“一把手”领导实际上更侧重于宏观方向的把控和管理，而具体与医疗和公共卫生有关的疫情防控职责，更多由在医学上更加“内行”的副职体负责。
由此可见，这是卫健部门等专业性组织“外行领导内行”实践的具体逻辑。同样，“一把手”在区县乡镇基层管理经验上，明显更具有比较优势，这也体现出目前“一把手”在大方向上“掌舵”，而忽视专业性领导细节的偏好。
基于上述研究发现，我们提出如下政策启示。
第一，“外行领导内行”在地方卫健委中普遍存在，不应对此大惊小怪。这意味着卫健委在领导干部管理中，要考虑如何让专业人士脱颖而出并委以重任，以及如何让非专业人士发挥专家型领导作用。至关重要的是，卫健委领导最好是懂专业、尊重专业的，而不必出身专业。
第二，外行领导内行并不一定意味着组织绩效的降低。领导班子中的副职体作为这一领导方式的“变量”，能够一定程度上纠偏与补缺，使得外行的“一把手”领导在很多情况下只需把握整体方向，而不必事无巨细地考虑“内行”应当考虑的具体事务。因此，就卫健委领导的选拔与任命来说，综合考虑“一把手”在管理和医学上专业性的同时，还需要充分考虑到领导班子整体的专业性。
（马亮系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授；刘杨系中国人民大学公共管理学院博士生。）
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