赵思东与祁连县人民政府、海北藏族自治州人民政府草原行政确认及行政复议二审行政判决书
【案由】行政  行政行为种类  行政复议 
【审理法院】青海省高级人民法院 
【审理法院】青海省高级人民法院 
【审结日期】2020.10.12 
【案件字号】(2020)青行终79号  苏州园区今天招聘信息
【审理程序】河南高考成绩查询网站入口二审 
【审理法官】刘富梅韩英俊吴晓良 
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【文书类型】判决书 
【当事人】赵思东;祁连县人民政府;海北藏族自治州人民政府;李万花 
【当事人】赵思东祁连县人民政府海北藏族自治州人民政府李万花 
【当事人-个人】赵思东李万花 
【当事人-公司】输入学生考号查询成绩祁连县人民政府海北藏族自治州人民政府 
【代理律师/律所】张蓉青海诚嘉律师事务所;毛尊超青海竞帆律师事务所;严廷东安徽瀛鼎律师事务所 
【代理律师/律所】张蓉青海诚嘉律师事务所毛尊超青海竞帆律师事务所严廷东安徽瀛鼎律师事务所 
【代理律师】张蓉毛尊超严廷东 
【代理律所】青海诚嘉律师事务所青海竞帆律师事务所安徽瀛鼎律师事务所 
【法院级别】高级人民法院 
【字号名称】行终字 
【原告】赵思东;李万花 
【被告】祁连县人民政府;海北藏族自治州人民政府 
【权责关键词】行政处罚行政裁决行政确认行政复议合法违法警告责令停产停业基本原则拘留没收财物管辖第三人复议机关证据行政复议不予受理维持原判 
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【本院认为】本院认为，本案争议的焦点是祁连县政府所作祁政（2018）18号《关于野牛沟乡边麻村牧民哈占仓与赵思东两家草原权属争议的处理决定》和海北州政府所作北政复决字（2018）1号行政复议决定是否合法？对此，具体分析如下：  一、祁连县政府并无针对赵思东、哈占仓两家的纠纷作出确权决定的法定职权。《中华人民共和国草原法》第十六条赋予了乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府对个人之间、个人与单位之间、单位
之间因草原所有权、使用权发生争议进行处理的法定职权。但从该规定看，政府参与争议处理并作出确权决定的前提是权属不清。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项亦明确，农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。也即农村土地承包经营权争议案件不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围。本案中，赵思东于2012年1月3日与野牛沟乡边麻村村民委员会签订草原承包经营合同，并取得祁连县政府核发的63222203030030号《草原承包经营权证》，也即就争议的草场已经有权属证书确认属于赵思东家使用的情况下，赵思东、哈占仓两家的纠纷不属于县政府可以处理、作出确权决定的争议。  二、祁连县政府无权以自己名义决定收回野牛沟乡边麻村村民委员会发包的集体土地，并将案涉草场确权给哈占仓家承包经营。《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。"也即草地的承包经营受该法调整。《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。"也就是说，颁发农村土地承包经营权证的前提是农村土地承包经营合同生效。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承
包经营权。"的规定，赵思东与野牛沟乡边麻村村民委员会签订草原承包经营合同成立生效后，赵思东即取得案涉草场承包经营权。虽然祁连县政府经调查核实，确认案涉草场在1983年“大包干"牲畜作价归户时使用权人是哈占仓，后变更到赵思东名下不符合法律规定，但在赵思东与野牛沟乡边麻村村民委员会签订草原承包经营合同未到期、未解除或未被撤销的情况下，祁连县政府撤销赵思东《草原承包经营权证》并将案涉草场确权给哈占仓家承包经营，核发《草原承包经营权证》没有事实依据和法律依据。  在祁连县政府无针对赵思东、哈占仓两家的纠纷作出确权决定的法定职权，无权以自己名义决定收回野牛沟乡边麻村村民委员会发包集体土地，并将案涉草场确权给哈占仓家承包经营的情况下，再对祁连县政府作出祁政（2018）18号《关于野牛沟乡边麻村牧民哈占仓与赵思东两家草原权属争议的处理决定》适用法律是否正确及是否遵循法定程序进行审查已无实际意义，故不再赘述。  基于上述分析，海北州政府在未对祁连县政府是否拥有针对赵思东、哈占仓两家的纠纷作出确权决定的法定职权，能否以自己名义决定收回野牛沟乡边麻村村民委员会发包集体土地，并将案涉草场确权给哈占仓家承包经营进行审查的情况下，复议认为祁连县政府所作祁政（2018）18号《关于野牛沟乡边麻村牧民哈占仓与赵思东两家草原权属争议的处理决定》正确并予以维持，属认定事实不清，适用法律错误。  需要说明的是，对于
哈占仓家而言，祁连县政府和海北州政府审查认定涉案草场的使用权从哈占仓家变更至赵思东家不符合相关法律规定，但对于该争议的处理，必须先解决野牛沟乡边麻村村民委员会与赵思东签订的草原承包经营合同的效力问题。  综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第二项、第三项、第四项的规定，判决如下 
【裁判结果】一、撤销海北藏族自治州中级人民法院（2019）青22行初4号行政判决；  二、撤销海北藏族自治州人民政府作出的北政复决字（2018）1号行政复议决定；  三、撤销祁连县人民政府作出的祁政（2018）18号《关于野牛沟乡边麻村牧民哈占仓与赵思东两家草原权属争议的处理决定》。  一、二审案件受理费各50元由祁连县人民政府、海北藏族自治州人民政府共同负担。  本判决为终审判决。 
【更新时间】2021-11-03 00:47:11 
【一审法院查明】一审法院经审理查明，赵思东和哈占仓均系野牛沟乡边麻村一社牧民。1983年野牛沟乡边麻村实行“大包干"牲畜作价归户时，根据当时的草原及牲畜包干分配政策，两家各自取得承包经营期50年不变的草原和相应的牛羊牲畜。“一包四定"时，哈占仓
浙江省公务员报名要求家取得证号为31010220的《草原使用证》，赵思东家取得证号为31010219的《草原使用证》。期间，哈占仓将承包草场及牛羊承包给本村牧民谢继统经营，于1990年10月收回。1990年10月，哈占仓又将自己承包的牲畜、草山转包给赵思东经营管理，口头约定税费任务及哈占仓往来拖欠款项由赵思东承担，转包期三年，期满后哈占仓欲收回牛羊、草场自家经营，赵思东不同意，双方因此产生纠纷。1994年，祁连县野牛沟乡人民政府（以下简称野牛沟乡政府）作出野政（94）44号《关于哈占仓与赵思东牲畜承包纠纷处理报告的批复》，于1995年作出祁野政（95）079号《关于对哈占仓抢赵思东承包羊行为的处理决定》，将哈占仓家的草场、牲畜交由赵思东经营。1996年，祁连县草原监理工作站依据野政（94）044号文和祁野政（95）079号文，将编号为xxx的《草原使用证》《草原使用权登记底册》原始登记材料中的哈占仓划去改为赵思东。其后，哈占仓不服《关于对哈占仓抢赵思东承包羊行为的处理决定》，诉至法院，祁连县人民法院作出（1998）祁行初字第17号行政裁定，裁定不予受理，海北藏族自治州中级人民法院作出（1998）北行终字第03号行政裁定，裁定祁连县人民法院立案受理。1998年，野牛沟乡政府认为其作出的野政（94）044号文和祁野政（95）079号文不妥，分别于1998年11月26日、12月25日发文撤销。2000年，哈占仓向祁连县人民法院诉请野牛沟乡政府退还其承包的牛羊及孳息物等。
祁连县人民法院作出（2000）祁民初字第55号民事判决，判决野牛沟乡政府返还哈占仓牲畜承包基数羊77只，发展畜155只，共计羊232只，毛2440斤，牛11头，发展畜17头，共计28头，牲畜大小及公母按承包基数中的比例计算，哈占仓应完成合法的税费。海北藏族自治州中级人民法院作出（2001）北民终字第06号民事判决，驳回上诉，维持原判。判决生效后，野牛沟乡政府返还了牛羊及孳息物折价款，但涉案草山仍由赵思东使用。2011年至2012年间，祁连县全县统一将《草原使用证》换发为《草原承包经营权证》。野牛沟乡边麻村村民委员会就争议草原与赵思东签订了草原承包经营合同，祁连县政府依合同给赵思东核发了编号为xxx的《草原承包经营权证》。2013年3月26日，哈伟红向野牛沟乡政府提出《关于解决哈占仓草原的申请》，野牛沟乡政府受理后于2013年10月8日作出野政（2013）90号《关于哈占仓与赵思东草场纠纷处理决定的通知》（以下简称90号通知），决定赵思东归还所占用哈占仓草场，现该草场主哈占仓去世，由其妻子李万花继承草场承包经营权。赵思东不服申请复议，祁连县政府于2014年1月13日作出祁政复决字（2014）01号行政复议决定，决定维持野牛沟乡政府90号通知。2014年，野牛沟乡政府作出野政（2014）8号《关于核销赵思东草场承包经营权证和核发李万花草场承包经营权证的请示》，请求祁连县政府核销核发给赵思东的编号为xxx的《草原承包经营权证》，将赵思东
所占用草场重新确权给哈占仓遗孀李万花，并给李万花核发《草原承包经营权证》。祁连县政府作出祁政（2014）23号《关于撤销赵思东草原承包经营权证和核发李万花草场承包经营权证的通知》，决定撤销核发给赵思东编号为xxx的《草原承包经营权证》，并给李万花核发《草原承包经营权证》。其后赵思东向祁连县人民法院诉请撤销野牛沟乡政府90号通知。祁连县人民法院作出（2014）祁行初字第01号行政判决，判决撤销野牛沟乡政府90号通知。2014年7月16日，祁连县政府作出祁政（2014）120号《关于撤销祁政（2014）23号的通知》，撤销了祁政（2014）23号文。2016年，哈伟红向海北藏族自治州人民政府提出信访，海北藏族自治州信访局将该信访转海北藏族自治州中级人民法院办理，海北藏族自治州中级人民法院作出北中法（2016）128号《关于哈伟红信访一案有关情况的说明》，认为哈占仓与赵思东所争议的草原权属问题不属于人民法院管辖，应由有关人民政府处理。海北藏族自治州信访局遂作北信字（2016）17号《关于转交哈伟红信访问题的函》，将该信访交祁连县政府处理。2018年，祁连县政府作出祁政（2018）18号《关于野牛沟乡边麻村牧民哈占仓与赵思东两家草原权属争议的处理决定》，决定：一、撤销县政府2012年核发给赵思东的编号为xxx争议草场确权给哈占仓家承包经营，并核发《草原承包经营权证》，待决定生效后由草原主管部门做好相应的草原权属变更登记。赵思东不服，
申请复议，海北州政府受理后于2018年6月13日作出北政复决字﹝2018﹞1号行政复议决定，驳回赵思东的申请，维持祁连县政府祁政（2018）18号决定。赵思东不服，提起本诉。除赵思东对一审法院认定“1990年10月，哈占仓又将自己承包的牲畜、草山转包给赵思东经营管理，口头约定税费任务及哈占仓往来拖欠款项由赵思东承担，转包期三年"一节有异议外，各方当事人对一审法院认定的事实无异议，对各方当事人无异议的部分，本院予以确认。