作者：潘薇
来源：《中外企业家·下半月》 2011年第9期
潘薇
（中共中央党校研究生院 北京 100091）
摘要：铨叙制度自古有之，民国时期的公务员铨叙制度为国民政府选拔了大量的人才，对国民政府的政治统治产生了积极影响，也为近代人事制度的形成奠定了基础。
广东公务员待遇排名 关键词：民国；公务员；铨叙制度
中图分类号：K25文献标识码：A文章编号：1000-8772（2011）18-0235-02
一、民国铨叙部成立的渊源
铨
铨叙制度古已有之，西汉成帝时，置常侍、两千石、三公、民、客五曹。常侍曹职掌公卿事，两千石职掌郡国守牧，这是吏部的最初雏形。铨叙制度早在古代中国形成一整套的完整体系，它的内容包括官吏的考绩、奖惩、致仕（退休）和抚恤。
至近代民国政府成立之后，受孙中山先生五权宪法理论的倡导和影响，认为：“用人为百政之本，非有严密完善之制度，官方何由而来？吏治何由而来？” ，充分意识到铨叙制度对选官的重要性，因此，从这个意义上说，民国政府时期的铨叙制度与古代是一脉相承的。国民政府于1930年1月5日成立考试院，下设考选委员会和铨叙部，除此之外，国民政府还先后颁布了《考试院组织法》、《考选委员会组织法》、《考试院铨叙部组织法》等一系列法规，规定：“铨叙部掌握全国文官、法官、外交官及其他公务员与考取人员之铨叙事项。”铨叙部设部长一人，综理部务及监督所属职员；设副部长一人，辅助部长处理部务；设秘书长一人 ，秘书6人，司长3人，科长科员若干人。铨叙部下设秘书处、登记司、甄核司、育才司和铨叙审查委员会，分管铨叙部各职能，并随时局的变化作出一些相应的调整。
二、民国公务员铨叙制度的内容
铨叙是指“公务员的任用、考绩、升迁、保障、褒奖、抚恤、退休 、养老等事项之总成。”国民政府建立的铨叙制度大体内容可分为公务员甄别登记、任用分发、俸给审查、考绩奖惩、退休抚恤等。湖北省教育网查询系统网站
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* 甄别登记 、审查官吏
甄特别是对现任公务员进行审查、考核。由于国民政府内派系众多，中央及地方组织系统十分复杂混乱，为此，考试院对现有公务员进行甄别审查，以期裁撤不合格的官吏，并对“具有学识，积有劳绩者，确定其资格”，并为下一步制定公务员任用法规提供参考。
自1929年10月起，国民政府相继颁布《现任公务员甄别审查条例》和《现任公务员甄别审查条例实施细则》。依上述两个条例的规定，凡现任简、荐、委任人员，属于事务官者，任职满三个月，即得送请甄别。实际上，由于许多公务员在各种权势的庇佑之下拒绝接受甄别审查，至1934年3月才完成甄别，共6200余人接受甄别。甄别结束后，考试院认为“甄别效用未能普及，思有以贯彻原旨，乃改办登记以资救济，而补甄别之遗”。1934年4月，国民政府颁布《公务员登记条例》，这实际上是对公务员甄别的一种补救措施，“事实上就是甄别的变相延长”，主要是通过审查公务员登记表及证明文件，来确认公务员的任职资格和成绩。
国民政府的公务员甄别登记制度，目的在于了解现任公务员的现状，淘汰庸官，保证公务员队伍的素质，并为建立公务员的任用做准备。但是，考试院举行的甄别审查，并没有完全达到预期的目的。“虽然甄别的资格，比法定的任用资格放宽了许多，现任各级公务员具有起码的年资，一律认为合格，中学毕业，即可委任充任，但是因为当时考铨机关刚经设置，威信未立，甄审条例对于不按期送
表的机关，也没有任何惩罚处分的规定，各机关对于甄别，毫不热心，而边远省份之响应者，更是寥寥无几。”
* 分发和任用
自举行第一届高等考试后，考试院呈请国民政府公布《第一届高等考试及格人员分发章程》，对高等及格人员的分发做了明确的规定。考试及格人员应于公示日期内，向铨叙部报到，并以书面形式填写志愿书、呈缴照片及格证书和学历、经历证件，否则将停止其分发。
除除此之外，国民政府还颁布了《第一届高等考试及格人员任用章程》，规定及格人员的学习为一年，学习期满后，由机关长官考查，认为优良者，以初级荐任官试署；及格人员的试署亦为一年，试署期满后，又机关长官考查，加具考语，送铨叙部审查，合格者给予实授。对于普通考试及格人员，1934年3月，国民政府公布了《普通考试及格人员分发规定》，其中明确在首都参加考试的考生，由铨叙部办理其分发，在各省区参加考试的考生，由各省区铨叙机关负责办理。由于特种考试性质特殊，大都由各机关自行举办，故及格人员亦由各机关自行分发。
仅从分发来看，几乎所有的及格人员都被分发出去。但是分发并不等于任用，往往是分发与任用脱节，即录而不用、用而不授的情况时有发生。绝大多数考试及格人员分发到中央或省政府机关后，给予试署或学习。但在试署或学习期满后，却不给予实授。对此《大公报》评论到：“考试制度是五权宪
法的一足，国民政府应该使他的意义隆重而充实，否则国家花了许多钱，举子受了许多罪，在皇榜提名之外，再扮演白下听鼓的典故，这怎么对得起考试制度。”
* 官等官俸
为了更好的管理公务员，必须对其分等划分职责和待遇，1929年7月，国民政府颁布《文官俸给暂行条例》，把官等分为特任、简任、荐任、委任四类。
特任只有一个等级，官俸为800元（此处“元”指的是银元，当时公务员工资远远高于工人，1930年全国工人月平均工资为16元）是由国民政府主席特别任命的高级官员，包括部长、委员会委员长等；简任官是由国民政府主席选任的官员，一般职务为次长、司局长、参事、省市厅局长等。分为六级，最高薪俸为600，最低400，荐任官主要包括中央部委和省的科长及部分县长，是由机关主管长官向国民政府荐报，得到批准方可任命，分为六级，最高薪俸370元，最低220元；委任官是由机关长官直接任命的官员，凡经铨叙合格即可任命，不必上报国民政府，主要职务为科员和书记官、办事员，分为十二级，薪俸在200元至40元不等，以后又根据物价升涨情况进行相应的调整。
* 考绩奖惩
对于公务员的考绩和奖惩，国民党政府前后颁布了《公务员考绩法》、《公务员考绩法实施细则》
安全教育资源平台登录入口和《公务员考绩奖惩条例》等一系列法规，办理公务员考绩的机关主要为铨叙部 、铨叙处和省铨叙审查委员会。考绩对象主要为任现职至考绩时满一年，并于考绩核定前经依法审查合格的公务员。考绩分为年考和总考，年考由各单位主管上级及专门的考级委员会负责，总考则由铨叙部及其分机关组织办理。年考每年12月份举行，总考在第三次年考后举行一次，考级标准分为工作、操行、学识三项，以分数评定。
考绩结果与公务员的奖惩相关。公务员平时记功三次者，考绩时以记大功一次论 ，平时记过三次者，考绩时以记大过一次论。有大功一次者，由本机关明令嘉奖，二次者由80分以上者考试院明令嘉奖，三次者由国民政府明令嘉奖。有记大过一次者，降级；二次者免职，平时所记功过，考绩时功过抵消。此外，还详细规定了奖状、升等记存、酌加俸额、奖章、勋章办法。 下载58同城工作
* 退休和抚恤
公务员抚恤和退休制度既可以保障年老和丧失工作能力的公务员的基本生活，又能促进队伍的生机和活力。最初，国民政府只制定了《公务员恤金条例》，规定：“公务员因公受伤不能胜任工作，或因公致病、精神丧失而不能继续工作，或任职15年以上、身体衰弱或残废而不能执行职务者，或任职15年以上，功劳卓著、年过60自清退职者，得按其退职时俸给的五分之一，付给终身性恤金。”，对公务员退休只是有所提及。1943年，鉴于《公务员恤金条例》已不适应时局发展，国民政府于11月6月正
式公布《公务员退休法》，对退休人员的界定、退休的种类和条件、退休金的种类、退休金丧失和停止等做了界定，具体如下：
退休人员界定。退休人员包括两类，一是各该机关组织法规中有等级的固定员额 ，并经铨叙合格或准许任用、派用之公务员；二是长警。
退休的种类及条件。公务员退休分为声请和命令两种。任职15年以上，年龄已达60岁者，或任职25年以上者，可声请退休；年龄达65岁以上者，或心神丧失或身体残障不胜任职务者，应命令退休。
退休金的种类。退休金分为年退休金和一次性退休金两种。公务员在任职15年以上达退休年龄或任职25年以上成绩昭著者
而声请退休时，或任职15年以上已达命令退休年龄而命令退休时，或任职15年以上心神丧失或身体残废不胜职务而命令退休时，或因工伤病致心神丧失或身体残废不胜职务而命令退休时，给予年退休金。公务员在任职15年以下已达命令退休年龄而命令退休时，或任职5年以上15年以下心神丧失或身体残废不胜职务而命令退休时，给予一次性退休金。
退休金的丧失和停止。当公务员死亡，或被剥夺公权终身，或背叛中国民国通缉有案，或丧失中华民国国籍时，丧失领取退休金之权利。
自1944年起，铨叙部正式开始办理公务员的退休审查，但是，退休的公务员十分少，至1947年，总共才办理394件，原因正如奖恤司在1946年的铨叙工作会议上所说：“自办理公务员退休案以来，为数无多，其主要原因，系因战时生活高涨，以职为业之公务员，退休即等于失业，已达命令退休年龄者，由各机关长官，请予延长服务期间。”退休制度贵在新陈代谢，但已达规定年龄和工作年限的公务员不愿办理退休无疑会阻碍公务员的新陈代谢，使机关行政工作大受影响。
在公务员的抚恤方面，一开始是根据《公务员恤金条例》办理，抗战时期，为了鼓舞士气和安抚民心，从优抚恤标准，出台了如《抗战伤亡文职人员从优核准标准》、《战时公务员因公伤核给医药费办法》、《抗战伤亡之警长、警士从优恤标准》等一系列法规条例。到1943年，又颁布了《公务员抚恤法》，但总体而言，这些政策扩大了抚恤对象、起到了人心的作用，但鉴于国民政府财政问题，恤金支付实为困难，“口惠而实不至”，且恤金的提高远远赶不上物价的飞涨。
三、民国公务员铨叙制度的特点
民国时期国民政府的铨叙制度，是公务员制度的重要组成部分，也是我国近代人事管理制度的重大变革。其特点如下：
1铨叙制度法制化
国民政府成立后，十分注重立法，将铨叙制度纳入法制化轨道。国民政府先后颁布了《铨叙部组织法》、《公务员任用法》、《公务员考绩奖惩条例》等一系列法律法规，这些法律法规，种类及形式繁多 ，涉及到公务员的任用、考绩、俸给、抚恤、退休等各个方面，是公务员管理的法律依据，并根据实际情形的变化在实践中不断修订完善。
2铨叙制度机构化
铨叙部作为公务员任用的管理的最高机关，负责公务员的分类、任免、考核、登记、升降、转调、俸给、抚恤、退休等事项。为了更好地推行铨叙制度，考试院于1940年在耒阳、泰和、洛阳、兰州设立湘粤桂、赣浙闽、豫陕冀晋鲁皖和甘宁青四个铨叙处。铨叙处隶属于铨叙部，负责所辖各省委任职公务员之铨叙事宜。1946年考试院将铨叙处改为考铨处，由4个 扩展为10个，在全国推广铨叙制度。
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