㊀社会保障研究２０２１年第１期ＳｏｃｉａｌＳｅｃｕｒｉｔｙＳｔｕｄｉｅｓＮｏ.１２０２１㊀
∗
杨㊀洋
(人力资源和社会保障部中国劳动和社会保障科学研究院ꎬ北京ꎬ１０００２９)㊀㊀摘㊀要：近几十年来ꎬ国外公务员养老金制度改革的共同特征和趋势之一是这一制度与私人部门雇员养老金制度从分门而立到逐渐走向统一整合ꎮ我国在２０１４年也实施
了改革ꎬ实现了机关事业单位养老保险制度与企业职工基本养老保险制度的并轨ꎮ改革
过渡期现已过半ꎬ各项政策措施已基本平稳落地ꎬ但也出现了一些改革前预期之外的新
矛盾和新问题ꎮ本文对改革方向和趋势与我国类似的国家的公务员养老金制度的改革
动因㊁改革路线和具体措施ꎬ特别是改革过渡办法及养老金待遇的平稳衔接措施进行了
对比分析ꎮ国外的经验给我国下一步顺利推动改革带来以下启示：构建公平统一的基本
养老保险制度ꎻ建立ＤＢ制与ＤＣ制相结合的补充型养老金计划ꎻ统筹安排及合理确定不
甘肃省政府同层次㊁不同类型养老金计划的待遇替代率水平ꎮ
关键词：机关事业单位ꎻ养老保险制度ꎻ养老金改革ꎻ双轨制改革
从各国养老保险制度的发展历程看ꎬ公务员和其他公共部门雇员养老保障制度的建立往往早于私人部门雇员ꎮ２０世纪初期尤其是第二次世界大战后ꎬ随着以私人部门雇员为参保对象的基本养老保险制度覆盖面的不断扩大ꎬ由 双轨制 造成的人力资源流动障碍和养老金待遇差距等问题日益凸显ꎬ民众对于基本养老保险应体现公平的呼声也越来越高ꎮ因此ꎬ许多国家对公务员养老保险制度进行了改革ꎬ其共同特征和趋势主要有两点：一是由分立制度走向统一制度ꎻ二是在此改革过程中不同程度引入ＤＣ制①ꎮ与上述背景和趋势相似ꎬ我国２０１４年实施的机关事业单位养老保险制度改革也经历了 由分立走向统一 ②ꎬ同时积累制的职业年金制度也建立起来ꎮ该项改革已实施６年有余ꎬ１０年改革过渡期现已过半ꎬ各项改革工作在取得显著进展的同时也出现了一些问题ꎮ研究国外公务员养老金制度 由分立到统一 的改革做法可为我国完善有关方面的政策提供借鉴③ꎮ
一㊁国外公务员与私人部门雇员养老金制度的统一与分立模式
国外公务员养老金制度与私人部门雇员养老金制度分别而立在历史上曾经是世界各国的主要特征之一
ꎮ目前在全世界可获资料的１５８个国家中ꎬ仍有半数以上国家的公务员拥有相对独立的养老金制度安排[１]ꎮ但２０世纪８０年代以来ꎬ许多国家实施了 由分立到统一 的改革ꎬ实现了基本养老保险制度的统一ꎮ以ＯＥＣＤ国家为例ꎬ根据公共部门与私人部门雇员养老金制度的统一整合程度ꎬ基本上可将ＯＥＣＤ国家的养３
０１∗
①②
③本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大研究项目 机关事业单位社会保障研究 (项目批准号:０６ＪＪＤ８４０００９)成果ꎮ本文中缴费确定型简称ＤＣꎬ待遇确定型简称ＤＢꎮ国务院关于机关事业单位养老保险改革的政策文件为«国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定»(国发 ２０１５ ２号)ꎬ该文件发布于２０１５年１月自２０１４年１０月１日起实施ꎮ各国公务人员范畴及其行政管理体系千差万别ꎬ因而作为后端的养老保险制度安排也存在较大区别ꎮ考虑到可比性ꎬ本文所指的国外公务员养老金制度主要以中央(联邦)政府公务员为主ꎬ兼论其他体ꎮ
老金制度分为四种类型(见表１)[２]ꎮ
第一类是完全统一型ꎬ即公共部门雇员与私人部门雇员的养老保险制度完全相同ꎮ表１显示ꎬ属于此种
类型的７个国家均为中东欧的前社会主义国家ꎮ它们大都在２０世纪８０年代至９０年代进行了结构性养老金改革ꎬ为所有雇员建立了完全统一的养老金制度ꎬ包括现收现付制基本养老金和作为第二支柱的强制参与的积累制养老金ꎬ代表国家有捷克㊁匈牙利和波兰ꎮ但在个别国家中ꎬ不同类型雇员的养老金制度参数和规制仍有差异ꎬ最为典型的是波兰ꎮ
表１㊀ＯＥＣＤ国家公务员与私人部门雇员养老金制度的统一分立模式
完全统一型分立却相似型统一加补充型完全分立型
智利丹麦加拿大奥地利
捷克芬兰爱尔兰比利时
爱沙尼亚冰岛意大利法国
匈牙利以列日本德国
墨西哥荷兰新西兰希腊
波兰挪威韩国
斯洛伐克西班牙卢森堡
瑞典葡萄牙
瑞士土耳其
英国
美国
澳大利亚
斯洛文尼亚
㊀㊀资料来源:ＥｄｗａｒｄＷｈｉｔｅｈｏｕｓｅ.Ｐｅｎｓｉｏｎｓｆｏｒｐｕｂｌｉｃ－ｓｅｃｔｏｒｅｍｐｌｏｙｅｅｓ:ｌｅｓｓｏｎｓｆｒｏｍＯＥＣＤｃｏｕｎｔｒｉｅｓ'ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ[Ｚ].ＴｈｅＷｏｒｌｄＢａｎｋꎬＳｏｃｉａｌＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎ＆ＬａｂｏｒＤｉｓｃｕｓｓｉｏｎＰａｐｅｒＮＯ.１６１１ꎬ２０１６:５.
人力资源信息管理系统软件>今日重点新闻第二类是分立却相似型ꎬ即公共部门雇员和私人部门雇员的养老金制度分别而立ꎬ但制度规则和参数设
定基本相同①ꎮ例如ꎬ在芬兰和冰岛ꎬ私人部门雇员必须参加企业年金计划ꎬ且这些计划所适用的规则和参数与公共部门雇员的职业年金计划非常相似或基本相同ꎮ在丹麦和荷兰ꎬ通过行业集体协议的方式ꎬ几乎所有私人部门的雇员都参加了企业年金计划ꎮ这些计划虽然在具体规则方面并不完全相同ꎬ但公共部门雇员职业年金计划的具体规则与其中最具代表性的企业年金计划大体相近ꎮ近年来以列一方面将公共部门雇员养老金计划由ＤＢ制转为ＤＣ制ꎬ另一方面为私人部门雇员建立了强制性的ＤＣ养老金计划ꎬ从而使两类体的养老金制度安排基本相当ꎮ
第三类是统一加补充型ꎬ即公共部门雇员与私人部门雇员均参加全民统一的基本养老金计划ꎬ但与第一类不同的是ꎬ公共部门雇员还额外享有补充养老金计划ꎮ此种类型的国家数量最多(共计１３个)ꎬ但各国之间差异显著ꎮ例如ꎬ在意大利和斯洛文尼亚ꎬ公共部门雇员的补充养老金水平相当低ꎬ而全民统一的基本养老金的替代率则远高于ＯＥＣＤ国家平均水平ꎮ而且在意大利ꎬ是否为公共部门雇员建立补充养老金计划并不是法定强制性要求ꎬ因此该计划也不可能覆盖所有公共部门雇员ꎮ与这两个国家相反ꎬ在加拿大和爱尔兰公共部门雇员补充养老金计划的待遇水平相当丰厚ꎬ而全民统一的公共养老金待遇水平则相对较低ꎬ替代率远低于ＯＥＣＤ国家平均水平(中位数收入者)ꎮ澳大利亚和瑞士都为私人部门雇员建立了强制性的私人养老金计划ꎮ澳大利亚近年来将公共部门雇员的养老金计划由ＤＢ制转为ＤＣ制ꎬ改革后公共部门与私人部门实现了制度统一ꎮ尽管也有一些私人部门雇主为其雇员缴纳了较高水平的私人养老金ꎬ但总体来看ꎬ这两个这也是与后文第四类不同的地方ꎮ
４０１①
国家高水平缴费的私人部门雇员占比低于丹麦和荷兰ꎬ而公共部门的雇主缴费水平则通常较高ꎬ因而相应的待遇水平也普遍更高ꎮ美国通过不断改革ꎬ逐渐使公共部门雇员加入了全民统一的公共养老金计划ꎬ即社会保障计划(ＳｏｃｉａｌＳｅｃｕｒｉｔｙ)ꎬ并额外建立了积累制年金计划ꎬ后者通常实行自动加入制且保障水平相对更高ꎮ而美国私人部门雇员的企业年金计划通常是自愿建立的ꎬ因而覆盖率相对较低ꎮ
第四类是完全分立型ꎬ即公共部门雇员和私人部门雇员各自适用于完全独立的退休制度ꎮ两种制度在养老金计发办法㊁领取条件㊁养老金待遇调整机制等方面存在诸多差异ꎬ公共部门雇员养老金制度的慷慨度通常相对较高ꎮ而根据公共部门雇员养老金计划的碎片化程度该类型又可被细分为两类：一类是公共部门雇员适用于统一的独立于私人部门雇员的养老金制度ꎬ或者这种制度能够覆盖大多数公共部门雇员ꎻ另一类是公共部门雇员养老金制度表现出高度碎片化ꎬ不同类型公共部门的雇员分别适用于各种不同的养老金计划ꎬ例如法国和希腊ꎮ
二、典型国家由分立制度转向统一制度的改革做法
在２０１４年改革后ꎬ我国机关事业单位的养老保险制度模式从原来以单位为载体的退休保障转变为社会化养老保险ꎬ成为与企业职工基本养老保险制度相统一的统账结合模式ꎮ制度结构由原制度下仅有
退休费的单一结构改为基本养老金加职业年金的多层次结构ꎮ从改革后的制度分类看ꎬ我国应属于前文模式分类中的第三类 统一加补充型 ꎮ因此ꎬ本文重点从上述第三类模式中选择案例国家ꎬ它们分别是美国㊁日本㊁英国ꎮ这些国家均进行了公务员养老金制度 由分立到统一 的改革ꎬ且改革后的制度与我国机关事业单位养老保险制度类型相似ꎮ尽管这些国家的制度差异显著ꎬ且改革过程各不相一ꎬ但仍有一些共同特征和趋势ꎬ相关经验可供我国参考借鉴ꎮ
(一)改革动因类似：双轨制下的公平性和人力资源流动障碍
在绝大多数国家中ꎬ公务员和其他公共部门雇员往往是最先建立养老保障制度的体ꎬ该现象最早可追溯到１９世纪初的欧洲ꎮ近几十年来ꎬ随着人口老龄化日益严重ꎬ公务员养老金制度的财政压力与日俱增ꎬ双轨制所产生的便携性和公平性问题日益凸显ꎬ这促使许多国家纷纷进行公务员养老金制度改革ꎮ而由分立制度转向统一制度的改革的重点是解决双轨制下人力资源的流动障碍ꎬ以及制度间待遇差引起的公平性问题等ꎮ从美国和日本 由分立到统一 的改革历程便可窥见这点ꎮ
１.美国 双轨制 :１９３５ １９８６年美国公务员养老金制度建立时间早于私人部门雇员养老金制度ꎮ１９２０年ꎬ美国颁布«公务员退休法案»(ＣｉｖｉｌＳｅｒｖｉｃｅＲｅｔｉｒｅｍｅｎｔＡｃｔ)ꎬ正式为联邦政府雇员建立了待遇确定型制度 公务员退休金计划(ＣｉｖｉｌＳｅｒｖｉｃｅＲｅｔｉｒｅｍｅｎｔＳｙｓｔｅｍꎬ以下简称ＣＳＲＳ)ꎬ提供养老㊁残疾和遗属待遇保障ꎮ到１９３５年ꎬ美
国国会通过了«社会保障法案»(ＳｏｃｉａｌＳｅｃｕｒｉｔｙＡｃｔ)ꎬ建立了覆盖所有私人部门雇员的ＤＢ社会养老保险计划ꎬ即社会保障(ＳｏｃｉａｌＳｅｃｕｒｉｔｙꎬ以下简称ＳＳ)ꎬ联邦政府㊁州和地方政府雇员均不在该制度覆盖范围内ꎮ随后ꎬ美国进入两个制度并存的历史阶段ꎬ即 双轨制 阶段①ꎮ在此期间ꎬ因制度分立而产生的各种问题逐步显现ꎬ如劳动者流动不畅㊁联邦雇员普遍提前退休等ꎮ为解决这些问题ꎬ１９８３年美国通过«美国社会保障修正案»(ＳｏｃｉａｌＳｅｃｕｒｉｔｙＡｍｅｎｄｍｅｎｔｓ)ꎬ允许所有在１９８４年１月１日及之后被雇佣到永久性职位的联邦政府雇员参加ＳＳꎮ但在该规定下ꎬ联邦政府雇员可同时参加ＣＳＲＳ和ＳＳꎮ这不仅增加了雇员缴费率②ꎬ同时也产生了重复领取待遇的问题ꎮ因此ꎬ美国于１９８６年通过了«联邦雇员退休制度法»(ＦｅｄｅｒａｌＥｍｐｌｏｙｅｅｓ
５
０１①
②２０世纪５０年代ꎬ美国国会开始允许州和地方政府雇员参加原本以私人部门雇员为主要参保对象的社会养老保险计
划ꎬ但在１９８３年之前ꎬ联邦政府雇员一直不能参加该计划ꎮ同时参与两项计划的联邦政府雇员的养老保险缴费率将超过工资的１３％ꎮ
ＲｅｔｉｒｅｍｅｎｔＳｙｓｔｅｍＡｃｔ)ꎬ建立了全新的联邦雇员退休制度(ＦｅｄｅｒａｌＥｍｐｌｏｙｅｅｓ ＲｅｔｉｒｅｍｅｎｔＳｙｓｔｅｍꎬ以下简称ＦＥＲＳ)ꎮ
至此ꎬ美国公共部门与私人部门雇员的基本养老金制度实现统一ꎮ在ＦＥＲＳ中ꎬ原本覆盖私人部门雇员的ＳＳ成为公务员养老金体系中第一层次的基本养老金ꎮ从ＣＳＲＳ转变为ＦＥＲＳꎬ美国联邦政府雇员养老金制度实现了与私人部门雇员养老金制度 由分立到统一 的改革ꎮ
２.日本双轨制：第二次世界大战后至２０１５年
第二次世界大战后ꎬ日本建立了由国民年金制度与收入关联型养老保险制度构成的公共养老金制度体系ꎮ其中ꎬ国民年金制度覆盖所有２０~５９岁的日本国民ꎬ缴费额度统一ꎬ待遇水平与个人收入水平无关ꎬ但与缴费年限挂钩ꎻ收入关联型养老保险制度包含厚生年金和共济年金两种ꎬ分别覆盖日本私人部门雇员和公共部门雇员ꎮ
相比较而言ꎬ共济年金制度的待遇保障水平相对更高ꎬ因此制度的公平性一直备受诟病ꎮ日本从２０世纪６０年代开始便尝试将两项制度并轨以期解决待遇差异问题ꎮ１９７９年和１９８６年日本两次对共济年金制度进行参量式改革ꎬ以缓解制度间待遇差异引起的矛盾和争议ꎮ改革内容包括提高共济年金制度的养老金待遇领取年龄ꎬ以及改革共济年金制度的待遇计发办法ꎬ将待遇计发基数由最后工资收入转为终身平均工资收入ꎬ使之与厚生年金制度保持一致ꎮ
但上述改革并未根本解决双轨制问题ꎮ直到２０１５年ꎬ日本正式实施共济年金与厚生年金一体化改革ꎬ将共济年金正式并入厚生年金ꎬ新制度被称为厚生年金保险制度ꎮ至此ꎬ日本实现了国民年金制度和厚生年金保险制度的全民统一ꎮ
(二)制度结构变化趋势相同：从单一保障制度到建立多层次养老金制度体系
各国最早建立的公务员养老金制度通常是单一保障计划ꎬ随着改革的发展ꎬ多层次养老金体系逐步建立ꎬ尤其是在 由分立到统一 的制度改革之后ꎬ这一现象更加普遍ꎮ在该体系中ꎬ第一层次为公共养老金制度ꎬ它提供基本养老保障ꎬ特点是 要求强制参加ꎬ由政府组织建立 ꎬ其与适用于私人部门雇员的基本养老金制度因模式不同而有所区别ꎬ二者之间完全统一或部分统一ꎮ有些国家在统一的基本养老金制度之上为公务员建立了ＤＢ补差型养老金计划ꎬ如美国ꎮ第二层次为补充性职业年金制度ꎬ由政府作为雇主组织建立ꎮ该制度通常要求雇员(公务员)自动默认参加或半强制(集体协议)参加ꎮ为公共部门雇员建立单独的职业年金制度较为多见ꎬ此种情况下制度既可覆盖至所有公共部门雇员ꎬ也可仅适用于某一地域或某一职业的公共部门雇员ꎬ其中联邦政府雇员通常享有单独的职业年金计划ꎮ第三层次是个人自愿在市场上购买的私人养老金计划ꎮ典型国家公务员养老金制度体系构成如表２所示ꎮ
表２㊀典型国家公务员养老金制度体系构成
美国英国荷兰日本
第一层次社会保障(ＳＳ)国家基本养老金(ＢＳＰ)国家法定基本养老金(ＡＯＷ)国民年金＋厚生年金保险第二层次节俭储蓄计划(ＴＳＰ)阿尔法计划＋合伙型养老金计划公共部门职业年金计划(ＡＢＰ)职业年金计划
第三层次个人自愿养老储蓄个人自愿养老储蓄个人自愿养老储蓄个人自愿养老储蓄㊀㊀说明：在改革后形成的ＦＥＲＳ中ꎬ除社会保障(ＳＳ)外ꎬ美国还为联邦政府雇员建立了ＦＥＲＳ基本退休金(属于ＤＢ制)ꎬ将其作为补差型养老金制度安排ꎬ具体详见下文ꎮ
资料来源：作者根据有关国家政府信息自制ꎮ
(三)改革过渡措施类似：新老办法并存ꎬ逐步过渡
福建省事业单位公开招聘考试报名需长期累积权益的养老金制度的改革大都需要逐步过渡ꎬ难以一步到位ꎮ尤其是从分立制度到统一制度的改革ꎬ必然面临 老人老制度 与 新人新制度 的衔接过渡问题ꎮ与我国相似的是ꎬ典型国家也大多规６０１
定 老人老办法ꎬ新人新办法 ꎮ但典型国家关于 老人 和 新人 的界定与我国不同ꎬ过渡办法也不同ꎬ通常情况下是将自改革之日起新入职的公务员视为 新人 ꎬ让其参加新制度ꎬ同时为 老制度 下的 老人 制定过渡办法或提供自愿选择ꎮ2022年普通话报名入口
１.美国：改革后 老制度 作为封闭系统继续存在美国于１９８３年实施公务员养老金制度改革ꎬ改革后(１９８４年１月１日)新入职的联邦政府雇员全部参加新制度(ＦＥＲＳ)ꎮ而改革前就职的联邦政府雇员均被视为 老人 ꎬ无论是否已经退休ꎬ他们既可选择留在 老制度 (ＣＳＲＳ)ꎬ也可选择转入新制度(ＦＥＲＳ)ꎬ转入新制度后待遇计发方式仍按照 老制度 规定执行①ꎮ同时ꎬ允许这些 老人 参加节俭储蓄计划(ＴＳＰ)ꎬ个人按５％进行缴费且可享受税收优惠政策ꎮ但与 新人 的不同之处在于ꎬ他们只有个人缴费而无政府作为雇主的匹配缴费ꎮ
作为 老制度 的ＣＳＲＳ是ＤＢ现收现付制ꎬ由政府和雇员各按７％共同缴费ꎬ基金独立于社会保障(ＳＳ)ꎬ由财政提供兜底保障ꎮ改革后ꎬ 老制度 在一段时间内与新制度并存ꎬ转制成本不被纳入ＦＥＲＳꎬ仍由 老制度 承担ꎬ不足部分由财政弥补ꎮ随着 老制度 参保人员逐渐退休或转入新制度ꎬＣＳＲＳ将成为一个封闭系统ꎬ只有待遇支出而没有缴费收入ꎬ待未来基金资产耗尽之后ꎬＣＳＲＳ将从ＦＥＲＳ借款为退休者支付养老金ꎬ所借款项每年由国家财政弥补ꎬ直到ＣＳＲＳ完成历史使命并完全被ＦＥＲＳ取代ꎮ
２.英国：公务员职业年金计划几经更迭下的过渡与转移办法英国建立了由国家基本养老保险㊁公务员职业养老保险和个人自愿养老储蓄构成的三层次公务员养老保险制度ꎮ作为第一层次的国家基本养老保险是英国为全体国民建立的统一标准的基本养老保险ꎬ所有国民不因身份地位㊁收入水平而采用不同标准ꎬ其缴费标准和待遇领取标准上相对统一ꎮ作为第二层次的公务员职业养老保险是专门针对公务
员建立的职业年金计划ꎬ其始建于１９７２年公务员职业年金计划(ＰｒｉｎｃｉｐａｌＣｉｖｉｌＳｅｒｖｉｃｅＰｅｎｓｉｏｎＳｃｈｅｍｅꎬ以下简称ＰＣＳＰＳ)ꎬ后也被称为传统养老金计划(ＣｌａｓｓｉｃＳｃｈｅｍｅｓ)ꎮ２０００ ２０１５年ꎬ英国对公务员职业年金进行了多次改革(见图１)ꎬ每次改革均规定改革开始后新入职者参加新制度ꎬ并
对 老制度 参保人员制定了过渡或转移办法
公务员考试报名注册时间
ꎮ图１㊀英国公务员职业年金制度改革历程
资料来源：作者根据有关国家政府信息自制ꎮ
如图１所示ꎬＤＣ年金计划自２００２年建立以来一直未变ꎬ而ＤＢ年金计划却历经多次改革ꎬ改革对象主要是缴费率和待遇计发办法ꎮ尽管这６种职业年金计划目前仍都存在ꎬ但自２０１５年阿尔法计划
(ＡｌｐｈａＳｃｈｅｍｅ)建立之后ꎬ新入职的公务员将自动默认参加该计划和自愿选择参加ＤＣ合伙型年金计划ꎬ原有４种ＤＢ年金计划已逐渐对新入职的公务员关闭ꎬ其参保人员将按年龄被转移到阿尔法计划(见表３)[３]ꎮ７０１①联邦政府雇员中的 老人 在３个时间节点可选择加入新制度：一是１９８３年改革实施时ꎻ二是１９９８年ꎬ当时临时放开
了一次选择权ꎻ三是 老人 离职后重新获聘时ꎮ
发布评论