2020年第6期
协同发展视角下内蒙古中心城市人才政策 吸引力比较研究
王雅荣耿晓琳张宁
【摘要】十九届五中全会推进实施区域重大战略、区域协调发
展战略、主体功能区战略。《内蒙古自治区“十三五”新型城镇化规划》
(2016—2020年)制定〇¥包鄂协同发展战略，以呼和浩特市、包头市、吉林人事考试信息网
鄂尔多斯市三大城市为核心，提升区域整体竞争力。在内蒙古自治
区政府指导下，呼包鄂政府发布系列人才政策，引进和培荞城市社会
发展所需各类人才。文章梳理呼包鄂人才政策内容，重点关注吸引
高层次人才的优惠条件和吸引大学生就业创业的优惠条件，并将其
归类为发展性政策和福利性政策。文章就D?包鄂中心城市人才政策
的吸引力进行评价，并从协同发展视角指出呼包鄂人才政策内容的
不协同之处。
【关键词】呼包鄂协同发展；内蒙古中心城市；人才政策
一、引言
十九届五中全会推进实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略。《内蒙古 自治区“十三五”新型城镇化规划》(2016—2020 年）制定呼包鄂协同发展战略，形成以呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市三大城市为核心的西部 大开发支点城市，与京津冀城市衔接,®提 升区域整体竞争力，融人国家“一带一路”倡议。拥有知识、技术和科学思维方式的人才是城市 经济、社会发展的动力，而内蒙古自治区及呼包 鄂在经济发展、生活环境、文化环境、产业集、
作者简介：王雅荣，内蒙古科技大学经济与管理学院教授，硕士研究生导师。研究方向：人才政策。耿晓琳，内蒙古科技大学经济与管理学院硕士研究生。张宁，内蒙古科技大学经济与管理学院硕士研究生。
基本项目：内蒙自然科学基金地区基金“‘一带一路’圈定民族七省区人才政策评价研究"(2019MS07013)
①内蒙古自治区“十三五”新型城镇化规划[EB/OL].(2019_08_ 15)•v/fggz/fzgh/202001/ t20200110_153840.html.
协同发展视角下内蒙古中心城市人才政策吸引力比较研究
事业平台、制度环境等方面，尚不具备人才吸引 力的比较优势。2017年，内蒙古自治区党委和 政府先后印发《关于深化人才发展体制机制改 革的实施意见》和《内蒙古自治区人才引进和流 动实施办法》，呼包鄂党政着力推进建设通畅高 效的人才发展机制。尽管面临着处于边疆地理 劣势和经济发展水平弱势，呼包鄂三市政府还 是努力通过积极的政策、措施和行动创造吸引 人才的条件和环境，吸引社会发展建设各类人 才；但是与内蒙古中心城市呼包鄂的重点发展 方向对各层次及各类人才的需求相比，这些政 策和措施尚显不足。因此，需梳理呼包鄂三市 人才政策，评价其人才政策吸引力，从而制定更 有效的人才政策，提升三市人才吸引力，为三市 协同发展提供人才基础。
城市的经济、文化、社会、环境等的发展水 平是实现外部要素集聚的“无形之手”，对人才 具有重要的吸引力，能实现“城市汇聚人才、人 才发展城市”的良性循环。111城市人才吸引力的 核心内涵就是其所具有的影响人才选择的能 力121，因此，有必要构建人才吸引力评价体系，评 价城市人才吸引力水平及差异。
(一) 城市人才吸引力要素角度
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有研究者从人才愿望角度筛选出城市人才 吸引力的重要因素，包括城市经济发展、生活环 境、文化环境诸要素及相应的指标|31；也有研究 者认为还包括区域创新环境、集实力、集创 新环境、集人才规模[41、事业平台|5]、就业环 境|6\人才供给水平|71、生产投资环境[81、就业前 景191、政府影响和主要行业增长[1°]、制度环境1'创业环境和政府诚信度、城市了解度[121、事业环 境和家庭保障"31、政策环境和政务环境n41等要素 及相应指标。
(二) 地区间人才吸引力对比研究角度
有研究者从统计年鉴中摘取评价要素及指 标的数据，对地区间的人才吸引力进行评价对比。郗永勤等对华东7省市人才吸引力进行综 合评价。m秦放鸣等综合评价东、中、西部代表 省区的人才吸引力水平。[151翟思涵等综合评价 31个省市自治区的人才吸引力状况。121王乐杰 比较长三角、珠三角和胶东半岛三个制造业基 地23市制造业集的人才吸引力。|4]王海锋对 京津冀、长三角、珠三角、长江中游、成渝、关中 平原、中原等城市的133个城市的人才吸引 力进行聚类分析评价。m于飞等评价京津冀城 市的人才吸引力。1161李乃文等评价辽西北地 区7个城市人才吸引力差距。tI71李涛等运用10 年纵向统计数据计算广西人才吸引力提升的趋 势。[6]卢滢宇等评价宁波市6个区县的人才吸 引力变化趋势，并比较各吸引要素的优劣，提出 明确的差异化人才吸引策略。181刘怡等评价安 徽省16个城市的人才吸引力水平。[9]沈超实证 分析深圳市人才吸引力水平的重要方面。[U)1
(三) 城市人才主体吸引力评价角度
高子平通过问卷调查，评价上海人才吸引力程度。1111贺翔等对高层次人才进行问卷调查 及数据分析，确定城市人才吸引力的各要素。[12]张炜等对5个一线城市企事业单位的中高层管 理、技术研发核心人才和高级技工等3类人才 的问卷调查数据建模，进行实证分析。1131李艺 雯对外籍人才进行问卷调查，以评价西部12个 省会城市的人才吸引力。城市人才吸引力水 平评价是人才引进和政策制定的重要前提，也 是提升人才管理水平的关键环节。[6]
(四） 城市人才政策对比分析角度
陈莎利等以国内7个城市颁布的人才政策 为样本，认为人才政策的内容分为发展性政策 和福利性政策，其中发展性政策包括资金激励、创业门槛、成果转化奖励、职称职务评定，福利 性政策包括户籍福利、住房福利。1181王磊等从 人才引进、人才流动、人才培养、人才奖励以及 创业扶持等方面评价环渤海地区10个高新区 的人才政策，其中北京、天津、石家庄、大连等4 个城市高新区的人才政策评价为优，沈阳、保定
私、本、
2020年第6期
高新区的人才政策评价为差。1191王运红等分析 北京、上海、天津、苏州、深圳、武汉等6个城市 的
人才政策，从政策层级及稳定性、人才引进政 策、专项资金等方面评价人才政策的吸引力。1M|李锡元等分析武汉光谷、北京中关村、苏州工业 园三个园区的人才政策，认为人才政策分为福 利性政策和发展性政策。福利性政策，即在改 善工作环境、提供生活保障以及方便家庭稳定 等方面作出的政策性规定，旨在为人才创造稳 定的物质环境；发展性政策，即在晋升和培训、职务授权、人力资本存量投资等方面作出的政 策性规定，旨在促进科技人才充分发挥其才能 和潜力，在工作和专业领域更好发展。[2”孟华 等研究25个省级政府的高层次人才引进政策，认为人才政策的绝对吸引力包括发展因素和福 利因素，并基于比较研究结果指出，吉林、内蒙 古、青海、四川等省份人才政策绝对吸引力水平 较差。[22]黑龙江交通职业技术学院
文献梳理显示，无论从人才吸引力客观要素 角度，还是从人才主体的主观感受角度，内蒙古 人才吸引力均处于低位。从人才政策内容评价 角度，内蒙古高层次人才发展性政策和福利性政 策的吸引力也较差。的确，从城市人才吸引力要 素方面看，地处边疆民族地区的内蒙古，其经济发展、生活环境、文化环境发展水平一直相对较 低且短期难以改变。而人才政策是以政府为主 体对人才进行吸引、培养、使用的杠杆，是配置人 才、提高人才素质、优化人才结构的重要手段，[211有助于短期内提升城市人才吸引力水平。因此，本研究基于内蒙古中心城市发展的现状及人才 吸引力的现实特征，从呼包鄂协同发展角度进行 人才政策比较研究，探寻以人才政策提高人才吸 引力水平，促进区域城市发展的着力点。
三、内蒙古中心城市人才政策比较
(一）内蒙古中心城市人才政策统计
2016年至2019年期间呼和浩特市发布人 才政策文件8份，其中，意见2份、规定1份、方 案2份、措施1份、办法2份。内容覆盖面上，普 适型人才政策2份、专一型6份。适用对象上，适用于高层次人才1份、专业技术人才4份、大 学毕业生1份。人才政策文件发文机关上，党的 机关发文2份，政府机关发文6份。具体见表1。
2016年至2019年期间包头市发布人才政 策文件10份，其中，意见2份、方案1份、办法5 份、措施2份。内容覆盖面上，普适型人才政策 2份、专一型8份。适用对象上，适用于高层次 人才3份、大学毕业生5份。人才政策文件发文
表12016—2019年呼和浩特市人才政策文件
适用对象政策名称发文机关
各层次人才
《呼和浩特市推进人才优先发展战略的若干措施(试行)》呼党发〔2018〕6号《呼和浩特市人民政府关于进一步吸引人才放宽户籍准人条件的
实施意见》(试行）
呼政发〔2018〕35号
高层次人才《呼和浩特市培养引进使用高层次人才规定》呼政发〔2017〕44号
专业技术人才
《呼和浩特市大数据人才引进暂行办法》呼党办发〔2016〕14
《呼和浩特市乡村教师支持计划实施方案》呼政办发〔2016〕43号《呼和浩特市改革完善全科医生培养与使用激励机制的实施方案》呼政办发〔2019〕1号《呼和浩特市人民政府关于推行终身职业技能培训制度的实施意见》呼政发〔2019〕32号
大学毕业生《呼和浩特市大学毕业生安居工程(试点)实施办法》呼政办发〔2019〕11号大学生村官无出路
协同发展视角下内蒙古中心城市人才政策吸引力比较研究
机关上，党委发文2份，政府办发文1份，人社办 发文3份，组织部、机编、经信委、商务局各发文 1份。具体见表2。
2016年至2019年期间鄂尔多斯市发布人 才政策文件5份，其中，政策1份、方案1份、办 法3份。内容覆盖面上，普适型人才政策1份、专一型4份。适用对象上，适用于高层次人才3 份、大学毕业生1份。人才政策文件发文机关 上，党委发文1份，科委发文2份，人社局发文2 份。具体见表3。
(二）内蒙古中心城市人才政策核心内容
内蒙古中心城市人才政策统计显示，政策共同关注高层次创新创业人才和大学毕业生。
1.高层次创新创业人才相关政策
呼和浩特市助推重点产业发展，建设北疆 地区人才高地，其人才政策内容主要包括给予 人才奖励、综合资助、岗位编制、服务、购房补 贴等优惠条件，支持企业建设研究中心等研发 机构，构建纳贤引智平台；包头市助推产业转 型升级和经济社会发展，其人才政策内容主要 包括政府给予科研项目或创业用房补贴、科研 启动资金、税收金融支持、工作补贴、住房补 贴、人才服务、人才编制等优惠条件，支持引智 平台载体建设，给予资金资助和奖励。鄂尔多
表2 2016—2019年包头市人才政策文件
适用对象政策名称发文机关
各层次人才
《包头市加强重点领域人才工作十项措施》包党发〔2018〕13号《包头市加强重点领域人才工作十项措施》任务落实项目书包头市委组织部
高层次人才《包头市高层次创新创业和紧缺急需专业技术人才服务保障办法(试行)》包府办发〔2014〕148号《包头市引进高层次和紧缺急需人才认定办法(试行)》包人社办〔2018〕133号《关于设立市属事业单位人才专项编制的意见》包机编发〔2018〕19号
大学毕业生
《关于实施“包头大学生集聚计划”的若干意见》包党发〔2016〕8号《包头市工业和信息产业大学生集聚计划实施方案(试行)》
(2016 年一2020 年）
包头经信委
《包头大学生集聚计划服务业领域专项人才补贴发放办法》包头商务局《包头市高校毕业生就业资金使用管理暂行办法》包人社办〔2018〕23号《包头市“三支一扶”髙校毕业生管理办法》包人社办〔2016〕10号表3 2016—2019年鄂尔多斯市人才政策文件
适用对象政策名称发文机关
各层次人才《鄂尔多斯市关于深化人才发展体制机制改革的若干政策》鄂党发〔2017〕8号
高层次人才
《2017年高层次创新创业人才队伍建设推进方案》鄂科发〔2017〕18号《鄂尔多斯市特聘科技专家进园区和企业管理办法》鄂科发〔2017〕34号《鄂尔多斯市高层次人才认定评定办法》等系列鄂人社发〔2018〕448号
大学毕业生《鄂尔多斯市大学生创业项目资助资金实施办法》等系列鄂人社发〔2018〕159号
松本，
2020年第6期
斯市助推重点产业和特产业领域发展，其人 才政策内容主要包括政府给予引进人才奖励、人才津贴、人才服务、安家补贴、薪酬补贴、配 偶子女工作人学等优惠条件，支持人才引进培 养平台建设，以奖励和资助方式支持紧缺人才 工程建设。
安徽人才服务中心档案查询2.大学毕业生相关人才政策
呼和浩特市为推进创新型城市建设，吸引 和留住优秀青年人才，主要在户籍、住房和创业 资助方面给予优惠。户籍方面的优惠是全日制 大学毕业生可凭指定手续办理落户。住房方面 的优惠是符合条件的大学毕业生可享受免租金 大学毕业生公寓，也可以享受以区域市场价格 的50%购买住宅的优惠。创业资助方面的优惠 是对符合条件的大学毕业生创业项目给予一次 性创业补贴及担保贷款，并给予全额贴息。包 头市实施大学生集聚计划，引进与产业发展定 位相匹配的紧缺急需专业的大学生，为建设创 新包头提供持续人才智力支撑，政府主要给予 大学生职位待遇、岗位津贴、购房补贴等方面优 惠条件及大学生/毕业生创业优惠支持政策。后者主要包括，在创业服务方面给予创业场所、税收支持、创业补贴优惠，在创业项目资助方面 给予资金支持、贷款、金融支持优惠。为此，包 头市财政每年拨付3亿元大学生集聚专项资金，保障项目实施。鄂尔多斯市实施10万大学 生鄂尔多斯创业就业圆梦行动，政府主要出台 大学生创业就业政策和创业就业行动实施方案 等系列办法。其中，毕业生就业优惠包括就业 服务、住房保障、就业补贴、培训补贴、生活补贴; 大学生创业服务优惠包括创业场所、创业培训、税收扶持、社保补贴等；创业项目优惠包括创业 补贴、创业大赛奖励、担保贷款、创业贷款、培育 扶持资金、创业托底保障、就业奖励等。由此，内蒙古中心城市针对两类重点人才的政策条目基 本相同，对其他各类人才的政策条目也相近。
(三）呼包鄂人才政策比较分析
在内蒙古自治区党委发布的《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》、内蒙古自治 区政府发布
的《内蒙古自治区人才引进和流动 实施办法》的精神指导下，呼包鄂党政分别根据 城市经济发展确定人才战略，并出台相关人才 政策。
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从发布政策文件的文种看，呼包鄂人才政 策都以办法或方案发布，体现政策的指导性和 可操作性。从发布政策的文件数量看，呼包鄂 分别发布高层次人才政策文件2~3份，大学毕 业生就业创业政策文件1~5份及配套的办法和 细则多份。呼包鄂政府人才工作更关注高层次 人才和大学毕业生。从政策类型看，呼包鄂分 别发布普适型人才政策文件1~2份，适用于高 层次人才和大学毕业生的专一型人才政策文件 多份。
从政策内容看，主要分为人才培养和人才 引进。关于人才培养，呼包鄂主要关注对象为 高层次人才、专业技术人才、技能人才等，呼包 鄂均通过人才工程或人才计划，以申报、评价、奖励方式培养人才，在人才培养的路径、方式、力度上差别不大。关于人才引进，呼包鄂的相 关政策内容包括：引进高层次人才的优惠条件，比如人才奖励、科研经费、岗位编制、提供 服务、购房补贴、职位待遇、岗位津贴、住房及 安置费、人才服务等；引进人才团队的优惠条 件，比如科研启动资金、项目转化奖励、成果转 化奖励等。吸引大学生的优惠条件则包括就 业服务、就业奖励、住房优惠、创业服务、创业 项目资助等。
梳理呼包鄂人才政策发现，呼包鄂关于高 层次人才引进的优惠条件及优惠力度均不同，关于大学生安
居/集聚/圆梦的优惠条件也有较 大差异。因此可以说，呼包鄂人才政策的吸引 力存在差异。而在呼包鄂协同发展战略布局 下，实现人才在区域间自由流动、均衡流动，需 要比较呼包鄂人才政策内容，评价呼包鄂人才 政策吸引力，优化呼包鄂区域协同发展的人才 政策环境。