□ 贵州省住房和城乡建设厅 龙明玉
□ 清华大学公共管理学院 刘志林
实施农村危房改造是我国面向农村贫困体制定的一项公共政策，目前已从试点的基础上扩展到全国23个省(区)和新疆建设兵团。贵州省是全国首个实施农村危房改造工作的试点省份，也是全国唯一没有平原支撑的山区农业省份，农村贫困面大、贫困程度深，共有192万户农村危房（约占全省农户数的23.16%）分布在88个县（市、区），全省人均生产总值和农民人均纯收入排名位于全国之末，但贵州省克服各种困难，举全省之力实施农村危房改造，在2008—2010年，共安排解决60.17万户农村贫困众的住房问题，引起了中央领导、国家相关部委及其他省份的关注。农村危房改造工作面临的一些主要困难
1、资金缺乏。通过贵州省2009年的一些经济发展指标与全国当年平均水平对比，贵州省在地方财政和农民筹资上均存在较大困难。如贵州省的人均生产总值为1.025万元，仅为全国的一半；贵州省的农民人均纯收入为3005元；贵州省财政收入为779.58亿元，仅为中央财政的1.1%。
2、人力缺乏。(1) 贵州省农村危房改造点多、量大、面广（50万户的自然村寨近6万个），需要大量的人去组织、实施和
本文以贵州省为例，对危房改造政策执行过程中正式制度和非正式制度下的保障机制
进行研究，以期对我国其他地区制定和执行农村危房改造政策提供一些借鉴。
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监督；(2)村镇机构及人员缺失，经统计，贵州省有455个镇（乡）未设立村镇管理机构，平均每个镇（乡）不具备一个专职干部负责村镇建设管理工作。(3)缺少建筑工匠，按照总体规划要求，贵州省每年需新建、维修农村危房20万户以上，具备技术力量的农民建筑工匠哪里来。
3、执行过程中的阻滞。贵州省在农村危房改造政策执行过程中，同样遇到一些执行受阻的问题：(1)政策理解上的偏差。中央农村危房改造政策通过省、市(州、地)、县（市、区）三个层级传递到执行主体与目标体，部分政策就变成替代性政策或残缺性政策，执行者对符合自身利益的政策充分利用，不符合的就予以曲解变形。(2)政策执行的准备工作不够充分。如部分单位在农村危房改造中计划
不周、投入不足，部分单位在执行中有计划，但没有具体的执行方案；部分单位计划不切实际，使执行者无所适从等；(3)在执行中组织监督制度的缺陷，缺乏健全的规章制度对政策执行者及其行为进行有效的规范与控制。(4)执行中沟通与协调的困难。农村危房改造涉及财政、发改、民政、农委、广电等涉农部门，在执行中存在沟通和协调的困难，就容易造成思想分歧，行动异步。
4、传统乡村文化的影响。(1)影响了公共政策执行的公共理性和准则，如作者通过问卷调查统计，有68.4%的认为因农村乡土文化观念太重，碍不开情面导致了农村危房改造工作出现一些优亲厚友和损害贫困众利益的事件发生。(2)众住房消费不合理，经济压力过大。乡村的各种信息主要通过熟人社会及“圈子”交往的途径传递，就会造成众从众、攀比等，使农村危房呈现消费不合理、改造面积过大、众经济压力过重的现象。(3)传统乡村知足、安分、克己的价值观念和匮乏经济相配合，使得部分农民在农村危房改造中缺乏积极主动性。
农村危房改造正式制度保障机制
为保障农村危房改造顺利实施，贵州省从正式制度角度建立组织机构、制定了配套的政策措施、通过多方式筹资、完善执行监督方式等保障机制解决了政策执行中的资金、人力、执行受阻等困难。
1、建立了权责明确、结构合理的领导小组及各层级组织机构。贵州省人民政府于2008年3月成立了贵州省农村危房改造工程领导小组，省委常委、常务副省长任组长、分管农林、水利、建设、民政、环
保、文教、卫生等部门的3个副省长为副组长。3年来，领导小组召开了11次全省范围内会议、17次领导小组会议，较好地贯彻落实了中央及省委、省政府的决策部署，制定了配套政策文件90余份，协调落实各级财政68亿元，发动捐赠4000余万元，督促完成危改任务60.17万户，处理涉及农村危房改造的违规及政策纠偏等相关责任人235人次，调配资源有效、执行效力明显。各市（州、地）、县（市、区）、镇（乡）比照省里模式成立了领导小组及工作机构，层层签订责任书，形成了“市级负总体责任、县级负主要责任、乡级负直接责任、村级负具体责任”的组织领导体系和责任体系。
2、建立了多元化的筹资保障机制。为保障农村危房改造资金需求，贵州省主要采取“中央支持、地方政府补助、农户自筹、社会投资和整合政府各涉农部门资金”的方式多渠道筹集。(1)中央支持。中央共补助贵州资金 20.8亿元，在中央资金的支持下，带动效应明显，如2008—2009两年，中央投入资金10亿元，带动各级政府及农民众投资84.88亿元。(2)地方财政自筹。地方财政共筹集资金47.38亿元，其中省级财政26.91亿元，市（州、地）县财政20.6亿元。通过调研统计得知，省委、省人民政府对危房改造工作高度重视，2009年贵州省地方财政收入仅为416.46亿元，当年投入农村危改造的资金占2.4%。从对基层人员访谈得知，部分经济基础薄弱的县（市、区），在匹配资金还是存在一定困难，主要通过银行贷款和债券解决。此项工作得到广大人民众的支持，国家统计局贵州调查总队在抽样调查统计时，众对危房改造工程的支持率达94%。(3)农民自筹。通过统计，农民自筹资金占总投资的60-70%。国家统计局贵州调查总队从调查的1159户危改户得知，农户的主要经济来源仍为传统农业，农户建房自筹资金来源于为自筹、银行贷款、民间借贷等，具体情况详见统计表1。
表1 危改户建房自筹资金来源情况统计表
数据来源：《2008年贵州省农村危房改造试点工作众满意度调查报告》的抽样调查数据
建房后负债农户达到76.32%，给众带来了较大的压力。尽管农村危房改造给农民带来了一定的资金压力，但贫困农民的住房困难问题及居住的村庄环境面貌有了较大的改善，接受访谈的大多数危改户认为：如果没有政府资金的支持，他们一生没想过能建房，更别说住上舒适明亮的房子。(4)社会资金支持，据不完全统计，全省接受农村危房改造捐赠和机关、企事业帮扶达4000余万元。
3、解决了危房改造人力匮乏问题。(1)充实工作机构，发动全社会参与。农村危房改造从省至镇（乡）5级政府均成立了农村危房改造领导小组及办公室，并抽调业务强、文字水平高的工作人员负责具体工作。各级政府发动社会参与，实行领导包片、干部包户，层层签订责任书。部分各地区在农村危房改造中创新模式抓好人力资源保障，如黔东南州建立健全州辖16个县（市、区）205个镇（乡）的村镇规划建设管理所；毕节地区让4000多名大学生村官参与到所在村委会的农村危房改造工作；贵阳市花溪区通过组建生态民兵团参与农村危房改造工作等。(2)培训人员、提高管理人员及工匠的素质能力。各级政府共培训村镇建设管理人员2万余人次；培训建筑农民工匠6万余人次，发挥了因经济危机而返乡的农民工在农村危房改造中的作用。(3)提供技术支撑，变少数人的管理为多数人的管理。贵州省危改部门发动全省住房、建设系统的规向亲朋好友借款变卖家产换取银行贷款家庭存款建房后负债%61.45 2.1612.7123.6876.32
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上海市行政执法类公务员考试承德市事业编考试公告众对危房改造工程的支持率达94%。
2、发挥村民自治的作用。为调动村民参与农村危房改造工作的主动性、积极性，发挥民主评议和民主监督的作用，贵州省危改办制定下发了《贵州省农村危房改造工程工作规程》，对补助对象的申请条件、年度改造对象的确定程序、民主评议程序、公示监督等作了严格规定。并公布了省、市（州、地）、县、镇危改部门电话，疏通村民参加民主评议、民主监督的渠道，全过程接受农民众和社会监督。通过问卷调查统计得出，贵州省农村危房改造在确定对象及标准上基本做到了公开、公平、公正，详见附表2、表3。
表 2 贵州省农村危房改造民主评议调查情况统计表
数据来源：作者2010年进行的农村危房改造政策执行问卷调查
表3 贵州省农村危房改造三榜公示调查情况统计表
数据来源：作者2010年进行的农村危房改造政策执行问卷调查
3、对传统乡村文化扬长避短。传统文化给农村危房改造政策执行带来正反两方面的影响，贵州省在农村危房改造政策执行中，有效地利用了传统文化的积极因素，通过印发经济适用，
具有民族特的农村住宅图集和编制村庄整治规划保护了传统民居特和传承与自然和谐共处的理念，同时也通过思想动员发动众投工投劳、团结互助、以礼治村，促进乡村社会公共事业发展。在规避不利因素方面：政府通过加强制度建设、重点监测、舆论监督和疏通信访渠道等方式对受非正式制度影响的优亲厚友、损害贫困众利益的事情进行查处、纠偏；通过推广科学文化观念、发展农村产业来改变众传统文化和知足常乐、缺乏进取的精神状态；通过对众进行思想疏导、合同制约和推广经济、适用的小户型样板房来化解众从众、攀比心理，改变住房消费中不理性，农民压力过大的现象。
结语
贵州省农村危房改造地政策执行过程中，正式制度保障机制解决了组织领导、资金和人力缺乏、执行监督受阻等问题，非正式制度保障机制的新闻媒体宣传、公众参与、社会监督、思想疏导等方式从意识形态领域影响干部、众、社会对农村危房改造工作的认识态度和方式，变被动为主动参与，对乡村的差序格局、圈子文化有一定的规范与约束。正式制度与非正式制度下的保障机制，共同影响着执行主体与目标体的行为方式，确保政策执行过程按照预定的目标方向顺利推进。划、设计、施工技
术力量全力支持农村危房改造工作，并编印了农民简浅易懂的《农村危房改造实用手册》和农村住宅图集，让农民主动参与自建家园的行动中。
4、加强执行监督中的保障。(1)规范制度，加强监管。省直相关部门联合下发《贵州省农村危房改造资金管理暂行办法》、《贵州省农村危房改造工程党政领导干部问责办法》、《关于建立贵州省农村危房改造工程党政领导干部问责联席会议制度的通知》等文件规定，各级监察、纠风、审计等部门共同加大检查力度，对全省的农村危房改造资金管理使用情况开展专项审计，依法依规给予39位相关责任人党纪政纪处分，对90人次进行组织处理，并及时通报，开展警示教育，以严格的规章、铁的纪律作保障。(2)实施重点监测、重点督查。省危改领导小组把整市推进、整县推进及重点任务县（市、区）作为重点督查单位，采取实地督查、明查暗访和交叉检查等多种方式，帮助各地理解政策、查问题、分析原因、提出建议。(3)抓好信息收集、定期通报情况。省危改办对全省9个市（州、地）农村危房改造工作的资金匹配和工程进度每月通报，对责任单位进行问责。(4)疏通渠道、及时解惑。为及时解答老百姓在农村危房改造政策理解上存在的差异和处理农危改工作中出现的违规违纪问题，省、市（州、地）、县危改办加大舆论监督、设立住建厅厅长信箱、成立危改信访办公室、向社会公布监督电话和通过“阳光946”广播热线等方式建立了众与政府的桥梁、纽带的联系。
农村危房改造非正式制度保障机制
美国行为学家斯金纳指出，在行为控制的研究中，人们往往只注意到明显的控制措施，而失误于忽视不明显控制措施的作用，那些不易被人忽视的伦理规范、乡风习俗等非正式规则也同样影响着人们的行为。贵州省通过加强新闻媒体宣传、发挥村民自治和有效利用传统文化中的有利因素、规避不利因素等非正式制度保障机制去影响政策执行过程中执行主体与目标体的行为方式，营造了利于政策执行的社会环境。
1、加强媒体宣传。省危改领导小组多次主持召开中央驻黔及本省多家新闻媒体参与的座谈会，要求新闻媒体采取多种形式，深入宣传农村危房改造工程，营造推进农村危房改造工作的良好氛围，使农村危房改造政策家喻户晓。2010年，贵州省危改办创建《贵州省农村危房改造每月舆情》刊物，完善了舆情收集、甄别、分析机制，更大限度地倾听媒体、大众对危改工作的声音，为决策提供参考。自2008年以来，中央驻黔新闻媒体共播报危改新闻百余条，贵州省内各家新闻媒体开设专栏播报农村危房改造新闻几千条，通过对农村危房改造工程系统、全面、深入的报道，增强了干部、众对政策的知情权，营造了良好的社会帮扶氛围。国家统计局贵州调查总队通过抽样调查得出，全省农村众对危房改造工程知晓率为86.2%，
认为民主评议基本符合程序，做到公平公正认为民主评议大部分公平、公正，小部分村干部做主。认为民主评议基本上是村干部内定，无法做到公开、公平、公正。
接受调查
对象选择%
46.1
46.9
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认为三榜公示有用的
认为三榜公示没用的
接受调查对象选择 %
91.5
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