I 新安居 I NEW LIVING
深圳市人才安居政策梳理、存在问题及其对策建议
文/Article ＞王必丰 潘冬旭
自2()1()年以来，深圳市出台《关于实施人才安居工程的决定》等一系列政策，将住房保障推向了人才安居、人才 立市的新高度，扩大了住房保障范围 由此，人才安居工作成为住房民生工作中的重点工作之一，但是，相关政策和制
度实施以来仍存在一系列问题本文对深圳实施人才安居以来的制度建设情况进行梳理，研究了在新形势新背景下深圳 实施人才安居存在的问题，并在此基础上提出相应的对策建议，以期促进公共资源的优化配置，提高人才安居的实施效
果，切实解决人才的住房问题
［关键诃】
人才安居；人才住房；存在问题；对策建议
1深圳市实施人才安居的政策 梳理
人才是推动科学发展的"第一资 源”，人才问题事关深圳经济社会发 展的大局。纵观深圳经济特区40年 的发展历程，筑巢引凤、广纳人才， 是深圳快速崛起、创造奇迹的宝贵经
验。作为处于改革开放前沿的经济特 区，能够汇聚全国各地创新创业优秀 人才，是深圳发展的极大优势，也是 深圳保持改革发展活力的重要因素。
而深圳继续吸引人才、留住人才的关 键问题和深圳发展的主要动力便在于
解决好人才的住房问题，人才安居工 作因此成为一项重要的民生工程。
1.1 2010 ~ 2015年的政策情况2010年5月14 0，深圳市委、
市政府岀台《关于实施人才安居工程 的决定》(深发〔2010〕5号，以下 简称《决定》)，开始把住房保障
工作从户籍低收入家庭扩大到人才和“夹心层”体上。《决定》将人才
划分为杰出人才、领军人才、高级人
才以及中初级人才四个层级，按照 人才不同层级所对应的条件和标准，
分别采取免租入住、住房赠予、购房
补贴、租房补贴等多种保障方式和安 居标准。该《决定》的出台，是深圳 住房保障进入转型发展的主要标志，
也是深圳开始推动人才安居工程的标 志，其为加快实施人才强市战略，打
造人才“宜居"城市提供了住房政策 保障。
70 I 住訓房 1®= - HOUSING AND REAL
ESTATE
2010年7月1日，《深圳市保障性住房条例》（以下简称《条例》）发布实施。《条例》以法规的形式把对专业人才和非户籍常住人口的住房保障作为发展方向确定下来。《条例》第四条规定：对深圳经济社会发展需要的各类专业人才以及在深圳连续缴纳社会保险费达到一定年限的非本市户籍常住人员，市政府可以根据经济社会发展状况和财政承受能力，合理设定条件，逐步纳入住房保障范围。
为加快实施人才强市战略，优化创新创业环境，提高城市竞争力，2011年6月1日，深圳市政府颁布实施了《深圳市人才安居暂行办法》（市政府令229号，以下简称《暂行办法》）。人才安居工程通过个人和单位两种途径向人才及单位员工提供住房保障。纳入人才安居的人才分为杰出人才、领军人才和新引进人才三类，主要通过“租、售、补”三种途径实现人才安居。《暂行办法》为形成具有国际竞争力的人才制度优势，打造具有较高创新能力和国际竞争力
的一流人才强市提供了有力支持。
但是，《暂行办法》实施之后，
对照人才安居工程“全面缓解人才住
房困难，不断改善人才居住条件”等
目标，尚有一段距离。2015年1月
1B,《深圳市人才安居办法》（市
政府令273号，以下简称273号令）
正式施行，其对《暂行办法'实施中
暴露出来的问题进行了修正，在申报
材料、审核时间和申请程序上都做了
减法，并确定了人才安居采取实物配
置和货币补贴两种方式，对各层次人
才的认定标准、保障标准、保障期限
作出了详细规定。“十二五”期间，
深圳市累计发放人才货币补贴19.7
亿元，面向约20万人才供应住房。
1.22016~2018年的政策情况
在中央关于深化人才发展体制机
制改革文件精神的指导下，2016年
3月23日，深圳市出台《关于促进
人才优先发展的若干措施'（深发
〔2016〕9号），提出20个方面、81条、
178个政策点，从人才安居保障、给
各类人才"松绑”、落实人才自主权
等多个维度突破创新，以最大限度激
发人才创新创造创业活动，聚天下英
才而用之。该政策出台半年，引才效
济宁教育网登录果显著，其中高层次人才和团队呈现
爆炸式增长，半年新增认定杰出人才
总量相当于前3年认定量的总和。
为了进一步完善人才住房制度，
加大人才安居政策力度，2016年7
月30日，深圳市委、市政府印发《关
于完善人才住房制度的若干措施》（深
发〔2016〕13号，以下简称13号
文）。这项人才住房制度新政，将人
才住房从现有的住房保障体系中相对
分离，并结合人才体的多元化需求
加以完善，形成面向人才量身定做且
具有政策优惠性质的住房，从而构建
人才住房与保障性住房双轨并行的公
共住房体系。在政策定位方面，基本
住房保障作为政府提供的一项基本公
共服务，被列入"保基本”的范畴，
而人才安居作为贯彻人才优先发展战
略的一项激励政策，目的在于通过吸
引和留住人才，提升城市综合竞争力
和长期发展驱动力，因此定位为“促
发展"。该政策出台之际，市政府还
注资1000亿成立深圳市属国有独资
公司深圳市人才安居集团，定位于专
责从事人才安居住房投资建设和运营
管理。从此，深圳市人才住房作为专
项内容被予以重点保障，其被定义为
政府及企事业单位建设筹集、面向各
类人才供应的政策性住房。
1.32018年住房制度改革情况
1.3.1政策调整背景及动因
从总体上说，深圳经济特区建立
以来，市委市政府持续进行住房制度
改革，住房事业取得了历史性成就，
基本上解决了住房供应短缺的问题，
有力地支撑了城市经济和社会的快速
健康发展，也为全国住房制度改革提
供了深圳经验。但是，近年来，全国
范围内房价过快上涨，产生了较为严
重的社会民生问题，从深圳实际出发,
人口持续净流入，市场商品住房价格
高企、住房供需不平衡、住房供应结
构不合理、住房保障不充分等矛盾和
问题比较突岀，难以完全满足市民对
进一步改善住房条件的新需求，也难
以完全适应建设竞争力影响力卓著的
创新引领型全球城市的新要求。与此
同时，党中央、国务院也对加快住房
制度改革提出了新精神、新要求：
2017年10月，党的十九大报告提出
HOUSING AND REAL ESTATE•住宅与房地产I
71
I 舷居 I NEW LIVING
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"坚持房子是用来住的、不是用来炒 的定位，加快建立多主体供给、多渠 道保障、租购并举的住房制度，让全
体人民住有所居”。2017年12月， 中央经济工作会议把"加快建立多主 体供应、多渠道保障、租购并举的住
房制度"作为2018年八项重点工作 之一。
在此背景下，深圳市政府于 2018年8月1日正式印发《深圳市
人民政府关于深化住房制度改革加快 建立多主体供给多渠道保障租购并举 的住房供应与保障体系的意见》（深
府规〔2018〕13号，以下简称《意 见》），以满足新市民住房需求为主
要出发点，以建立租购并举的住房制 度为主要方向，以市场为主满足多层
次需求，以政府为主提供基本保障， 将户籍中低收入居民、专业人才、新 市民等各类体，纳入政府保障和支
持范围，正式开启了坊间所称“二次 房改” O
1.3.2政策调整的主要内容《意见》是深圳在新时代下住
房制度改革的顶层设计文件，其提出 了诸多措施深化住房制度改革，也对 全面构建人才住房政策顶层设计提出 了新要求。一是人才住房作为与市场西安招生网
商品住房、安居型商品房和公共租赁 住房并列的四种类型住房之一，占住 房供应总量的20%左右；二是人才住 房重点面向符合条件的各方面人才供
应，可租可售，建筑面积以小于90 平方米为主，租金、售价分别为届时
市场商品住房租金、售价的60%左右。 对符合条件的高层次人才实行更加优 惠的政策；三是进一步拓宽人才住房忘记四级准考证号
的建设筹集途径，如盘活存量用地建
设、盘活各类存量用房、实施公共设 施综合开发、开展城际合作等多种渠
道，并充分发挥人才住房专营机构的 作用，积极调动企事业单位、社区股 份合作公司等社会力量共同参与人才
住房建设筹集；四是出售的人才住房 在一定年限内实行圭寸闭流转，在封闭
流转期间应当面向符合条件的对象转 让，或者申请政府回购。可以看出，
以上新要求与现有的人才安居政策已 经存在诸多不相适的情况，目前，深
圳市正在抓紧起草人才住房建设和管
理等配套规章，以期在法治轨道上实 现人才住房工作有序运行。
2深圳市实施人才安居政策的
存在问题
自实施人才安居政策至今，深圳
市通过"租、售、补”相结合的模式 全面推进人才安居工作，共惠及人才 及其家庭逾50万人（笔者根据深圳
市历年《安居工程年度计划》整理）， 市区分别面向重点企业分配人才住
房，并出台相应的人才租房和生活补 贴政策、高层次人才奖励政策，人才 集聚效应显著。
据不完全统计，截至2018年6
月底，咼层次人才累计认定逾一万人，
"十二五”期间高层次人才年均增长 约500人左右，"十三五”以来年均
增长1500人左右，约是"十二五” 增速的三倍。2011 ~ 2018年6月 底，引进本科以上人才70余万人，“十三五”以来引进本科以上人才呈
飞跃式增长。
从人才住房的分配情况来看，自 实施人才安居政策至2018年初，市
72 I 住霍房地产-HOUSING AND REAL
ESTATE
住房保障部门共面向人才及重点单位配租（配售）住房约12.5万套。在补贴发放方面，截至2018年初，市级发放人才安居补贴约17.91亿元。
在深圳市扎实开展人才安居工程，取得一定成绩的同时，随着"二次房改”政策的推出以及产业转型升级期的到来，人口规模将不断提升，人才的结构比例也不断提升，面对新形势，深圳的人才安居政策需要妥善解决好以下问题。
2.1人才的定义问题
人才安居实施效果的一大关键在于人才认定标准和方式的科学性。在不同的历史时期和社会发展阶段，人才具有不同的内涵。1982年中国首次提出了人才的标准，即“具有中专以上学历或初级以上专业技术职称”的人员。这种定义是传统的“计划经济型”人才定义，虽然对当时开展人才工作起到了重要的作用，但也随着我国社会经济发展逐渐出现弊端。2003年12月，中共中央、国务院《关于进一步加强人才工作的决定》中对人才这样阐述：“人才指具有一定的知识或技能，能够进行创造性劳动，为推
进社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设，在建设中国特社会主义伟大事业中做出贡献，都是党和国家需要的人才。"此时的工作思路已不惟学历，其坚持把品德、能力和业绩作为衡量人才的主要标准，坚持分类指导，整体推进。2010年，《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》提出“高端引领，整体开发”的基本思路，确定了突岀培养造就创新型科技人才、大力开发经济社会发展重点领域急需紧缺专门人才、统筹推进党政人才、企业经营管理、专业
技术、高技能、农村实用、社会工作
等六类人才队伍建设的全国人才队伍2023国考登录
建设整体布局。这里隐含了人才的三
层内涵，即人才内在素质的优越性，
人才的劳动成果的创造性，以及人才
贡献的超常性。《深圳市人才认定标
准（2013年）》将人才分为高层次
专业人才、高级人才和中初级人才三
个层次，其中，中初级人才指的是取
得全日制大学本科及以上学历且获得
相应学位的符合相关年龄条件的国内
高校毕业生，或在国（境）外高校全
日制学习并取得学士及以上学位、学
历的留学回国人员。可以说，深圳对
人才的最低标准与全日制本科学历挂
钩，但如此设置，大量有才之士因为
学历和职称两道"硬门槛”，被摒弃
在人才大军之外。因此，也有声音提
岀，是否属于人才应该由人才所属单
位进行评判。
可以看出，深圳乃至全国尚未有
成熟而科学的社会人才分类分级标准
体系，“什么是人才”一直都是悬而
未决的重大问题，各部门、各行业的
各类人才的识别、认识短期内也难以
统一。对各类人才统一分级，实现各
类人才横向比较相对均衡十分困难。
若上述分级分类的相对均衡性不能得
以保障，人才住房制度的公平性将无
法实现，各类人才体之间的相互攀
比将给深圳公共住房制度带来诸多风
险隐患。
2.2“孔雀”与“麻雀”的问题
香港公营住房政策的发展源于
1953年石欣尾寮屋区的火灾，从最
初的应急解决灾民的燃眉之急，到推
行公屋解决低收入居民居住困难，至
居屋计划帮助中等收入夹心层置业，
其解决的是人民最基本的住房需求问
题。新加坡的组屋制度始于I960年，
当时民众住房条件差，贫民窟遍地，
函授成绩查询
社会要发展必先使百姓安居。可以看
出，香港、新加坡设置公共住房的实
质是为了解决中低收入无房体的住
房困难问题，其目的是保障公民基本
的生存权利，尽到政府应尽的责任及
义务。
而当深圳人才住房制度推行实施
以来，部分专家学者对此持保留意见。
人才固然有住房困难问题，但既然属
于人才，就应当拥有在劳动市场的独
特竞争力，设立人才住房会伤害深圳
的公平竞争传统。人才之所以成为人
才，是因为具有向上流动的可能性，
如果让人才占尽人才住房和商品房两
种便利，那么对其他人造成不公。
从学者观点可以看出，保障性住房解
决的是"麻雀”（中低收入无房体）
的住房困难问题，而人才住房不仅用
于解决"孔雀"（人才）的住房困难，
还是发展社会经济的手段之一。由此
带来的问题有二：一是"孔雀"占用
了原本属于"麻雀”的资源，当资源
本身不足的情况下，“孔雀”虽好，
是否应保？二是既然属于"孔雀”，
理应可以通过自身努力获取住房，无
论人才对当地经济作出多大的贡献，
其工作中已经获得了利益，这是相辅
相成的，不应当再设置住房优惠。
2.3人才住房的规划建设问题2022年公务员补录职位表
在人才住房现阶段的筹建过程
中，已然暴露岀一系列问题
—是人口需求与房源筹建矛盾突
出，“职住平衡”亟待形成。据不完
全统计，’‘十三五"以来，深圳市新
HOUSING AND REAL ESTATE•住宅与房地产|73
I新安居I NEW LIVING
开工及筹集的项目套数约18万套。在原特区内开工筹集人才住房和保障性住房仅5万余套，占比28%左右，原特区外开工筹集人才占比72%。通过将深圳各区常住人口密度与《深圳市住房保障发展"十三五"规划》中各区的供应任务进行对比分析发现（见表1），部分区常住人口相对密集，但土地资源稀缺可筹集房源少，如福田、罗湖区；部分区尚未形成大规模的人口集聚效应，可利用土地资源相对丰富，可筹集房源较多，如龙岗、宝安、坪山、大鹏等区。可以预见，较多人才住在原关外地区的人才住房而在原关内通勤，在增加通勤时间的同时，也造成了上下班高峰期的拥堵现象。
二是土地资源日益紧缺，土地政策亟待创新。“没有面粉就做不出面包"，住房供应的核心就是土地问题。根据《土地利用总体规划（2006-2020）》，到2020年规划期末，新增建设用地规模仅8平方公里，且实际可供用地普遍存在位置偏远、地块畸零等问题。深圳市人才住房及保障性住房发展所需的土地资源日益紧缺，尽管《意见》提岀了六类十五种人才住房及保障性住房建设筹集途径的政策思路（见表2），但要想调动市场主体建设人才住房及保障性住房的积极性绝非易事，若要真正落地，必须对现行的一些土地、税收等政策进行改革创新。
2.4人才住房的供应分配问题
目前，人才承租人才住房主要分为杰出人才和领军人才申请免租金住房以及企事业单位人才承租公租房。在租赁期限方面，杰出人才申请免租金住房的租赁期限为10年，期满后可以按照公租房租金标准续租3年；
领军人才申请免租金住房的租赁期限
为3年，期满后可以按照公租房租金
标准续租3年；企事业单位人才承租
公租房的租赁期限为6年，期满后按
照市场租金标准缴交租金。在面积标
准方面，杰岀人才租住免租金住房的
面积标准为200平方米；领军人才租
表1*'I沱”深圳各区人才房及保障房供应任务及常住人口区位分布表行政区供应任务（套）套数占比（
％）
常住人口密度
（人/平方公里）福田区5206218.66%19847
罗湖区220847.92%13044
南山区4489916.10%7597
盐田区4165 1.49%3163
宝安区3848813.80%7940
龙岗区4235015.18%5870
龙华区245938.81%9134
坪山区240358.62%2574
光明区19344 6.93%3839
大鹏新区6938 2.49%495合计278958100.00%
衣2深圳人才住房六类I•五种筹建渠道
类别筹建渠道
第一类
（新供应用地建设）
新供应用地建设
第二类
（盘活存量用地）
棚户区改造
已批未建用地
未完善征（转）手续用地
社会存量用地：（包括机关、企事业单位用地）
征地返还用地等建设
第二类
（配建）
招标、拍卖、挂牌居住用地配建
城市更新配建
产业园区配建
第四类
（公交场站综合开发）
轨道车辆段和停车场上盖建设
公交场站等城市基础设施和公共配套设施综合开发建设第五类
（盘活存量住房）
社会存量住房租购
"城中村”综合整治
控停违建改造
第六类
（城际合作）
临深片区城际合作建设
住免租金住房的面积标准按层级分为
80、100、150平方米；重点企事业
单位人才租住公租房的面积标准为：
单人20平方米左右，两人35平方米
左右，三人50平方米左右，四人及
以上65平方米左右。分析现行政策，
可以得出当前人才住房供应分配环节
的几个问题：一是分配的人才住房主
74I住宅与房地产•HOUSING AND REAL ESTATE
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